【01觀點】防上京訪民「爆煲」:中共主導改革信訪系統 強化官員問責

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近年來,中國的信訪制度儘管備受詬病,但在實行行政覆議和行政訴訟制度的今日,大批民眾仍然採取上訪形式表達利益訴求。使得北京的國家信訪局從來都是「賓客盈門」。從實際情況看,中國的信訪問題,很大程度上也是因為地方層級的工作問責不到位。在這樣的背景下,中辦與國務院聯合出台新規,《信訪工作責任制實施辦法》,明確各黨政機關的領導責任,加強信訪工作責任體系。

值得注意的是,這次新規的法布是在六中全會前夕,承接《中國共產黨問責條例》推出的。並在中共強力反腐的大背景下,將黨委、人大、政府、政協「四大領導班子」與司法機關悉數入列信訪問責體系,令原本由國務院領導的信訪系統更具權力。

近日,國家信訪局局長舒曉琴稱截至9月底,各地共排查上報信訪積案7.4萬多件,結案化解率92.3%。而據東網報道,此舉也引得逾千訪民到北京信訪局門前集會,抗議其在信訪結案統計數字上「報大數」,疑涉製造虛假資料並要求她引咎辭職。報道亦引述抗議訪民稱,在當前的信訪制度下,中國司法不公導致的上訪案件並未得到真正的重視和解決,故聚集信訪局抗議。

坐落於中國權力中心北京的國家信訪局,多年來一直都是全國各地訪民的越級上訪的最終目的地,使得信訪辦在面對群體性上方的問題上壓力爆棚。清華大學法學院副教授趙曉力曾撰文《信訪的制度邏輯》並指出,近年來對中國信訪制度的主要批評,是認為信訪並非一種規範的糾紛解決機制,應該用更符合法治的方法來取代。然而實際上,在已經建立了行政覆議和行政訴訟制度的今日,大批民眾依然選擇信訪渠道。信訪制度的「社會安全閥」作用,也為底層人士表達利益訴求留下渠道。

然而從實際情況看,很多信訪問題久拖未決,很大程度上是因為信訪工作問責落實不到位。為了加強問責,中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日出台《信訪工作責任制實施辦法》(以下簡稱《辦法》),明確提出黨政機關及其領導幹部,要對各自所屬工作領域信訪工作實行責任問責。

 

新《辦法》為中共統領 涵蓋黨委、人大、政府、政協「四大領導班子」​

實際上,中共十八大以來,「問責」已成為從嚴治黨利器,7月8日《中國共產黨問責條例》正式施行,黨內問責更加具體細化、明確。而中共對制定《辦法》更極為重視,並列入2016年黨內法規制定計劃中。早在2005年,國務院曾頒布《信訪條例》,強調政府部門——即行政機關在信訪事項中的辦理與負責,而新出台的《辦法》涵蓋更加廣闊,明確指出黨政機關——即黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關均為適用。換言之,黨委、人大、政府、政協「四大領導班子」與司法機關悉數入列問責體系,《辦法》附則還提出,中央軍委亦應據此制定具體規定。

而為體現「問責既對事也對人」的要求,《辦法》進一步明確了責任劃分原則,包括集體責任——領導班子主要負責人、直接主管負責人和班子其他成員的責任,以及個人責任——直接責任人和相關領導責任,國家信訪局副局長張恩璽稱,其體現了「權責對等」精神。與此同時,《辦法》更明確了地方各級黨委和政府在處理信訪問題中負有「主體責任」,緩解中央的壓力的同時又加強地方責任問責,而這或也與中共六中全會從嚴治黨信號一致。

近年來,底層維權人士通過上訪方式表達利益訴求不斷,而位於北京的國家信訪局也成了上訪高發地域。(資料圖片)

傳統信訪制度邏輯釀北京上訪高發區

2005年國務院出台的《信訪條例》規定,「信訪人採用走訪形式提出信訪事項,應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出」。注意,是有權機關和上一級機關,而不是任何一級政府。通過向上負責、下管一級的方式,形成了一個層層向下約束、層層向上負責的嵌套機制。趙曉力教授曾有分析,在這樣的情況下,決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對下級政府的上訪,而卻不希望民眾越過自己到更上級政府上訪。

然而,上訪者則傾向於相信,他所反映有問題的政府,跟其上一級政府免不了「官官相護」,而只有再上一級或者更高級上訪,才能免除這種憂慮。所以,上訪的最終目的往往是「千方百計進京城」,這也造成了一個以北京為圓心的上訪高發地域。在中央信訪壓力不斷增大的同時,向上負責、下管一級的體制,卻也決定了中央政府或者國家信訪局並沒與處理地方事務的足夠信息和組織資源。

信訪從胡溫時代的「考評掛鉤」到「誰主管、誰負責」

胡溫時代,信訪制度與各級官員的考評掛鉤,也就是「信訪工作一票否決制度」。地方官員一旦被上訪者「告狀」到中央,地方官員的政績考評將被一票否決。《辦法》從制度上將社會矛盾處理的責任主體重新確定為「各級黨政機關的領導幹部」,被輿論認為是一個相當大的轉變——符合各方對信訪制度的基本期待,訪民的問題終歸需要基層解決。與此同時,《辦法》亦強調「領導責任」——黨政機關領導班子主要負責人在信訪工作中「負總責」,追責方式則是通報、誡勉、組織調整或組織處理、紀律處分單獨或合併使用。分析指,這樣嚴格細化的措施,則是警醒官員「勤政」——因為問題一旦「上達」中央,問責手段也隨即而至。

信訪系統「垂直管理」或仿效中紀委模式

同時,《辦法》中亦提到信訪工作「垂直管理」,也有分析將此與中紀委的垂直管理模式類比,十八大反腐行動以來,中紀委由反腐機構越來越擔負起政治監察部門角色。中紀委的巡視員對外交部、財政部和中宣部等重要部門以及國有企業進行幾輪次的審查,這種垂直管理的模式被認定為是反腐以及約束黨內各級領導的有效方式。然而,國務院信訪局被賦予垂直管理權限,是否引發信訪系統的角色和身份的漸變,未知是否有類似的可能。



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