【國際瞭望台】東盟成立五十載　深化融合需勇敢突破

今年是東盟（ASEAN）成立50周年，這個亞洲最重要區域合作組織，當年因維護地區安全的需求而萌芽成形，後來發展重心轉向經貿合作，推動成員國經濟增長，有望在2050年成為全球第四大經濟體。
在西方國家經濟轉為「內向」、全球化退潮之際，東盟正積極向外擴張經濟活力，扮演捍衛全球化重要角色。
不過，其成員國之間雖無軍事衝突，但政治與經濟發展情況各異，外交重心亦有偏差，深化融合的前路充滿挑戰。

1967年8月8日，印尼、馬來西亞、新加坡、泰國及菲律賓五國外長在泰國曼谷簽署《曼谷宣言》，正式宣布成立東盟，後來擴展至汶萊、越南、緬甸、老撾及柬埔寨，發展成為有十個成員國的區域組織。在東盟面世前，區內部分國家曾三度嘗試建立類似的跨國合作機制，但都因各國內部時局、成員間相互猜疑，以及美蘇爭霸帶來的外部壓力而徒勞無功。北京大學國際關係學院教授、泰國法政大學比里．帕儂榮國際學院教授楊保筠接受《香港01》訪問時指出，東盟建立時，正是冷戰時期且越南戰爭正酣，從某種意義來說，東盟的建立是冷戰的產物。

事實上，基於地緣政治因素，東盟的雛形有濃烈的防止共產主義擴張色彩。幾大創始國的領袖，如印菲兩國總統蘇哈托與馬可斯在外交上均傾向美國，新加坡與馬來西亞亦推行反共政策。這種政治上的傾向限制了東盟的擴張速度。最顯著的例子是越南直至1995年才加入，象徵東盟解除反共枷鎖。東盟內部與對外的合作此後走入高速發展期，2001年又設立每年召開首腦峰會機制。

當「戰略召集人」　成中美拉攏對象

楊保筠指出，冷戰結束後，東盟逐步突顯其在區域合作、經濟發展和地區安全等方面的作用，在這個過程中，東盟成功運用了對大國的平衡外交，從而在東南亞、東亞甚至是亞太合作當中發揮重要作用。這個平台在十多年間積極推動不同雙邊及多邊合作機制，包括對話夥伴、東盟10+3、東亞峰會、東盟區域論壇（ARF)、東盟防長擴大會議（ADMM+），目的是透過這些機制，加強區內外在安全、經濟、貿易等範疇上的對話協調，嘗試減少衝突，加強合作。

東盟透過這些合作平台扮演區域「戰略召集人」角色，積極成為中美等大國拉攏對象，也為自己帶來在全球發揮影響力的紅利。楊保筠概括：「總體來講，通過50年的發展，東盟雖然經歷了風風雨雨，但是已經成為包括東南亞整個地區在內的區域合作組織，今後還將會通過不斷深化一體化的進程，使這個區域合作組織得到進一步的壯大和發展，這是我對東盟50年的一個基本的看法和評價。」

在西方社會出現全球化退潮之際，東盟積極推動多邊合作。2015年12日31日，經過十多年的努力，東盟經濟共同體（AEC）終於成立，向經濟一體化、自由貿易走前一步。日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士生馮嘉誠形容，對於全球治理而言，東盟成功示範了一套推動多邊主義的合作框架。

政治多元沒有阻礙合作

多年來，東盟飽受考驗卻屹立不倒，然而各成員國除了地域相近外，其實文化、宗教與政經發展差異巨大，走在一起可謂神奇。馮嘉誠接受《香港01》訪問時便指出，東南亞國家在冷戰及解殖初期，透過武力或高壓手段解決領土邊界爭議，但大部分國家加入東盟後，不再向對方使用武力，亦習慣擱置領土爭議或交由國際法庭裁決主權歸屬，是一項突破。

東盟的其中一項原則是不干預成員國事務，尊重主權，不使用暴力手段解決爭端問題，反而透過協商、不對抗及建立共識的方式，推動區內合作，被稱為「東盟方式」（ASEAN Way）。這種方式令東盟成員處理內部分歧時更有彈性，也決定了其制度發展緩慢的特性，到成立40周年才簽署首份具正式法律性質的文件——《東盟憲章》，由鬆散組織轉變為具約束力的跨國組織。

2050年有望成為全球第四大經濟體

《東盟憲章》在政治上申明不干涉成員國內政的基本原則，在經濟上確立組成單一市場的經濟一體化目標。從宏觀角度看，東盟近年經濟發展取得可觀成果。這是一個擁六億人口的市場，佔全球近9%，比歐盟或北美多。過去五年東盟保持平均5%左右的經濟增長，雖然不及中國及印度，但較歐洲、日本及美國為快。東盟目前經濟總量約3萬億美元，成為全球第七大經濟體，IMF預計她在2050年會成為全球第四大經濟體。經濟發展亦改善人民的生活，據麥肯錫（McKinsey）研究發現，2000年14%東盟人口活在低於每日1.25美元的世界貧窮線下， 2013年後跌至3%。2012年，東盟人均收入達3,784美元，是2000年的兩倍。

重經濟輕內政　窒礙融合進程

東盟在世界舞台嶄露頭角，同時也面對許多挑戰。馮嘉誠分析，東盟經濟合作並非一帆風順，東南亞國家受制於一定程度保護主義，仍設有不少非關稅貿易堡壘，故東盟距自由市場仍有一定距離。《金融時報》指出，2015年建立的東盟經濟共同體，被質疑可能是幻象，監管標準差異等非關稅堡壘仍令東盟貿易面對重重阻礙，勞動人口流動也存在一定難度。

馮嘉誠認為，若東盟的目標是要建立共同市場作出區域分工（Division of Labour），對於跨境勞動市場仍未開放的東南亞來說，還需花一段時間才能見效，其中一個指標是東盟內部貿易比例只達整體貿易約四分一，對外貿易卻達四分三，相反歐盟逾九成國家的主要出口對象是區域國家，可見東盟經濟發展十分依賴區外國家。東盟區內曾有人提出設立單一亞洲貨幣，推動東盟一體化，但這顯然仍是空想。

如前所述，東盟在政治上標榜尊重各國主權，不干預其他成員內政，這種彈性令其發揮經濟機能時減少束縛，但也被轟劃地為牢。有學者認為東盟國家走在一起只是希望透過東盟這平台爭取各自利益，團結的前提是不影響到自身利益。例如在天災面前，東盟國家均會合力應付，但在緬甸羅興亞、南海及人口販賣等議題上，各國不但未達共識，甚至無法團結。此外，區內國家的領土爭議尚未解決，只是暫時擱置，若領土爭議被任何一方炒作藉此爭取民意授權，後果會十分危險。如去年菲律賓總統選舉，有參選人借沙巴主權爭議博取選票。

事實上，東盟向來給人形象是只談經濟、少談內部政治。這或許是它50年成功之道，但也可能阻礙東盟進一步融合。《東盟憲章》表明，東盟支持民主制度和憲政，致力創造公正、民主與和諧的和平環境，但部分成員國近年的政治形勢卻被猜疑走向民主制度反面，由泰國2006年、2014年出現軍事政變、印尼被批宗教自由退步、新加坡人權問題、菲律賓總統杜特爾特禁毒被抨濫捕濫殺，都惹人詬病。

民主倒退未必影響合成基礎

由於「不干預內政」原則至高無上，面對東盟成員國民主進程、人權倒退，其他成員國恍如若無其事。馮嘉誠分析，一般來說民主倒退不會直接破壞東盟既定進程，東盟本來就是政治多元組織，即使軍政府時期的緬甸出現再多違反人權狀況，東盟都沒有正式提出制裁，遑論凍結會員資格。新加坡國立大學李光耀學院亞洲及全球化中心研究員貝格（Blake Berger）接受《01》訪問時也認為，民主問題難以影響東盟的運作，因為即使成員國間有任何衝突，東盟國家有着50年的堅實合作基礎，不容易受到破壞。

不過，馮嘉誠強調，成員國民主倒退可能會驅使該國領導人借助煽動民族主義情緒打擊國內反對聲音，同時透過危險冒進外交政策鞏固政權，容易激起東南亞區內安全困境。由於部分東南亞國家向來受多元種族問題困擾，政治轉型也容易刺激這些問題爆發，其他成員國國內如果有族群同情這些被壓逼者，也足以凝聚壓力逼使政府插手事件，同樣破壞東盟內部團結，如馬來西亞總理納吉布近年積極就緬甸羅興亞問題公開抨擊緬甸，就是其中一例。

東盟有今天的經濟發展既非必然，也非偶然，主要靠成員國努力積極推動區域合作，減少分歧，這方面是值得肯定的。然而，面對下一個50年，東盟若要有更大突破，不單要繼續深化合作，還要大膽改革，才能走得更遠、更可持續。正如東盟前秘書長比素萬（Surin Pitsuwan）7月底在《日經新聞》撰文時，提醒東盟需作出反思，成員國內部社會不平等、過度依賴區外貿易等因素會成未來發展的弱點，他呼籲東盟要大膽突破發展框架，才能向世界展示東盟可透過自己方式管控自己的未來。

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