【南海仲裁】誰不守國際法?  撥開國際仲裁南海的法理迷霧

中美高層上月在北京舉行戰略與經濟對話,南海問題成為了外界一個關注焦點。(路透社)

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中美南海博弈正迎來一個關鍵時刻。上月,兩國官員先後在新加坡香格里拉對話會以及中美戰略與經濟對話會議上,就南海問題舌劍唇槍各執一詞。目前各界的焦點,已落在國際仲裁法庭周二(12日)將如何就菲律賓提出的南海仲裁案,作出裁決。到底這次仲裁,會如何影響中美的博弈?中國拒絕接受仲裁理據是否充分?捨棄雙邊談判交由國際仲裁,真的是解決南海主權爭議的出路嗎?

中美高層上月在北京舉行戰略與經濟對話,南海問題成為了外界一個關注焦點。(路透社)

聯合國海洋法公約(UNCLOS)於1994年正式實施,現有166個簽署國,包括中菲兩國。公約嘗試解決所有與海洋法有關的爭議,為領海、專屬經濟區、島嶼等概念提供定義,並以此為解決領海爭議提供指引。2013年,馬尼拉政府就中菲兩國在南海的主權爭議,單方面向海牙一個國際仲裁法庭提出15點主張,要求根據聯合國海洋法公約作出仲裁。

不過中國拒絕接受國際仲裁,缺席所有聆訊,並要求菲律賓「回到通過雙邊協商解決分歧的正確道路」。外長王毅今年初指出,提出國際仲裁應在雙邊談判已經窮盡才進行,但菲律賓向仲裁庭提出的15項主張,沒有一項跟中國談過,又何來窮盡談判可能性?

有權按公約豁免涉主權仲裁

雖然這次國際仲裁是由菲律賓提出,但誰都明白,仲裁結果將牽涉到中美在南海的角力。面對中國崛起,華府2010年提出重返亞洲策略謀求抗衡。對美國來說,最需要的就是找出議題,作為加強介入西太平洋地區的理由,而南海問題結果就成了這樣的一個議題。美國要在南海議題上搶佔道德高地,今次國際仲裁正好為華府提供了良機。美國近月不斷製造國際輿論,要求中國「遵守國際法」接受仲裁結果,企圖塑造中國「不守國際法」的形象。
然則中國拒絕接受國際仲裁,是否真的不守國際法?美國智庫布魯金斯研究所法學教授葛維寶(Paul Gewirtz)上月發表的一份論文報告,就顯示現實情況遠比想像更複雜。他指出,「所有專家都承認,作為確認了公約的國家,中國有法律權利引用公約第298條,讓自己豁免於關乎軍事活動或劃定海洋邊界等議題的仲裁結果之外」。

仲裁機構並非國際法庭

作為公約確認國,中英法俄等30多國其實都有向聯合國秘書長提交書面聲明,行使這一權利。事實上,對於這次國際仲裁,外界普遍還有一個重大誤解,就是今次負責仲裁的,並不是聯合國位於海牙的國際法庭 (ICJ),而是由另一個同樣設於海牙的「常設仲裁法院」下屬的臨時仲裁庭(南海仲裁案仲裁庭)所受理。

這一區別是相當重要的,因為今次仲裁庭只會依海洋法公約條文去作裁決,而由於公約並不處理主權問題,所以仲裁庭也不會直接處理南海主權爭端。唯一有權力這樣做的國際機構,是國際法庭,但介入處理前提是相關涉事國都同意。引用葛維寶的說法,「同意(consent)是絕大多數國際法的基礎」。

既然今次仲裁庭不會直接理會南海主權爭端,那它又會仲裁些什麼呢?觀乎菲律賓提出的15點主張(見表),大致可分為三類:一類是島礁定義的問題,例如黃岩島、仁愛礁等相關島礁到底是島、岩石還是礁,能否作為申索領海或專屬經濟區(EEZ)的憑據(見表)?第二類是中國有否阻撓菲方行使專屬經濟區等權益,第三類就是一些核心原則問題,例如中國的九段線是否符合公約等。

菲15主張仲裁庭只受理7項

然而,對於菲律賓這15項主張,仲裁法庭只受理了當中的7項,至於另外8項主張,仲裁庭早已表示暫不確定自己是否有管轄權對這些聲稱作出裁決,需要先決定是否有法律依據,才能定斷。就着仲裁庭受理的7項主張,葛維寶相信仲裁庭會有以下裁決:

中方控制的黃岩島、赤瓜礁、華陽礁及永暑島只是岩石(不能用來申索 EEZ);美濟礁、仁愛礁、渚碧礁都是低潮高地,即所謂LTE(不適用任何主權申索),至於菲方控制的南薰礁和西門礁也是低潮高地。

 

菲律賓要求仲裁的15項內容

1 中國的海洋權益不應超過海洋法公約所允許的

2 中國的「九段線」宣稱與海洋法公約有衝突

3 *黃岩島不產生專屬經濟區或大陸架

4 *美濟礁,仁愛礁和渚碧礁都是低潮高地,因此無國家可聲稱擁有其主權

5 美濟礁及仁愛礁位於菲律賓專屬經濟區及大陸架內

6 *南薰礁及西門礁都是低潮高地,無法產生海洋權益,但可作為量度基線。

7 *赤瓜礁、華陽礁及永暑島不能用來申索專屬經濟區

8 中國干預菲律賓在自身海洋權益區域內,對自身的資源行使主權

9 中國未有阻止中國公民及船隻開採菲律賓專屬經濟區內的生物資源

10 *中國阻止菲律賓漁民在黃岩島周邊追求生計

11 *中國違反海洋法公約下保護黃岩島及仁愛礁的環保義務

12 中國佔領美濟礁以及在其上的工程建設,違反海洋法公約對人工島及環境保護的規定,兼且是企圖佔領的非法行為。

13 *中國在黃岩島周邊派遣執法船進行危險作業,違反海洋法公約

14 中國干預菲律賓在仁愛礁附近的航行權,阻止菲律賓為仁愛礁上的人員補給,危害這些人員的健康,中國非法地加劇和延長了相關爭議

15 中國須停止進一步的非法申索及行動

*海洋法法庭初步受理的項目

裁定菲得直 不代表華填海違法

但葛維寶指出,就算仲裁庭採定菲方上述幾項主張得直,也「不代表裁決認為中國有做任何違法行為」因為裁決只是決定了這些島礁可用來作出什麼海洋權益申索,但沒說誰應擁有這些島礁,即使裁定了美濟礁等是低潮高地,不適用於任何主權申索,但不意味可禁止中國或任何國家在這些低潮高地興建人工島。

葛維寶坦言,仲裁庭不大可能判菲律賓全部15項主張都勝訴,預計它會裁定菲方一些主張不成立,另一些主張則不在仲裁庭的司法權力處理之內;即使仲裁庭裁定菲律賓部分主張勝訴,要求中國服從裁決,但現實是不存在任何執行裁決的機制。

裁決或令美艦挑戰中國升級

既然今次仲裁在「依法解決南海紛爭」的影響力如此有限,為何中美又那麼緊張?其一,如果裁定美濟礁等為低潮高地,有可能為美軍艦隻升級在南海執行的所謂「航行自由行動」、加緊挑戰中國鋪平道路,因為低潮高地意味它連「領海」也沒有,美軍就可名正言順地在它12海浬內進行軍事活動,令中方感到島礁上的設施受到威脅。這極有可能增加中美在南海軍事衝突的機會,外界也不能排除中國以激烈行動回應,例如宣布設立南海防空識別區,令地區局勢更緊張。

當然,對美國來說,今次法律仲裁也是搶佔道德高地向中國施壓的政治機會,預料裁決出爐後,美日必會發動國際輿論,設法質疑中國漠視裁決「不守國際法」。但正如葛維寶指出,在搞點名羞辱(name and shame)中國、要求中國「遵守海洋法公約」上,美國有一極大弱點,因為「我們美國是全球27個沒確認海洋法公約的國家之一」。2012年,34位美國共和黨參議員表明他們反對確認,因為公約訂明成立「國際海床局」管理深海經濟活動,以及公約沒有明確授權各國可在海上蒐集情報的「權利」。

法律手段解決不了政治紛爭

由於公約確認須參議院三分二議員通過,共和黨34位議員這一表態,等同宣布參議院不會確認公約。目前美國僅將海洋法公約的大多數要求,視為國際習慣法來「遵守」,但葛維寶直言,由於美國並未確認公約,其他國家連想控告美國、要求國際仲裁也不能。

美國參議院一日未確認公約,華府對中國的「不遵守海洋法公約」指控,都不免顯得虛偽和雙重標準。現實是,政治紛爭永遠不可能單靠法律手段就能解決。正如葛維寶指出,同意是絕大多數國際法的基礎,若不是雙方你情我願,國際法庭也無法介入仲裁主權爭議,而要「你情我願」,雙方談判對話尋求共識,自然就是少不得的一回事。且看菲律賓新總統杜特爾特上台後,中菲是否真能恢復對話解決紛爭了。



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