【醫療改革】「七除八扣」效用成疑 自願醫保宜預研改善方案

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香港公私營醫療服務長期失衡,政府推出自願醫保,希望透過規範個人償款住院保險產品,並以稅務扣減增加誘因,鼓勵更多市民使用私營醫療服務,以減輕公營醫院壓力。可是,政府的如意算盤未必打得響,立法會上周發表的研究簡報便指出,自願醫保欠缺吸引力,把病人分流到私營醫療的效果存疑,是否能完成三年內達到150萬人參加的目標亦成疑問。

食物及衞生局在今年3月公布自願醫保的政策詳情,決定透過非立法形式,批核符合訂明最低要求的個人醫療保險計劃。自願醫保將涵蓋兩類認可產品,分別是提供基本保障的標準計劃,以及更大保障的靈活計劃,並訂出10項最低要求,如續保至100歲等,但只適用於個人住院保險。保費將按投保人的年齡變化由市場釐定。

醫管局今年3月公佈自願醫保詳情,希望利用稅務扣減優惠,鼓勵市民多使用私營醫療服務。(鄭子峰攝)

標準計劃年均保費預計約4,800元,但部分承保公司預期,有關保費在2019年將超過5,000元。可是,相對現有個人醫保產品在2016年的年度平均保費為4,365元,標準計劃的保費水平明顯較高。自願醫保亦會提供8,000元的稅務扣減,而可申請稅務扣減的受養人數並無上限,並以自願規管模式,無強制規定承保公司為消費者提供認可產品。食衞局最近回應指,設立保障長者和慢性病患者的「高風險池」仍待社會共識,當局會在取得落實自願醫保的具體經驗後,再研究可行性。

時勢不同 年輕人會選擇?

理工大學社會政策研究中心主任鍾劍華批評,自願醫保多年來進度緩慢,變得積重難返。他提到,政府第一份鼓勵市民購買自願醫保的文件是1993年《促進健康諮詢文件》,亦即是所謂的「彩虹報告」。他說,提出自願醫保的概念後,政府理論上在1990年代已經可以展開,卻到25年後才落實。他以自己為例笑言,年輕時已聽到醫保的概念,但到五十多歲時才見到成品,而年老買醫保的保費相對貴,愈遲落實,推行的阻力也愈滾愈大。

現時自願醫保的主要目標是年輕人,但計劃對他們根本缺乏購買誘因。鍾劍華解釋,時勢已不同,時下年輕人收入少,現實生活有其他更迫切的事要處理,例如交房租、生活費和買樓等,自願醫保並不是他們的首選。他分析,推行自願醫保需要「移風易俗」,改變香港人使用醫療服務的習慣,加上市面有其他替代品,故未必吸引政府所預期的人數參加。
 

鍾劍華認為,只有改變香港人使用醫療服務的習慣,推動自願醫保才能有望成功。(余俊亮攝)

政府推動市民購買醫保成效不彰,另一原因是私營醫療發展未能配合,例如市民如果遇到重病時,私營醫院未必能夠處理,最後病人還是會回流至公營醫院。此外,全港目前只有12間私營醫院,提供約4,000多個床位,並未提供足夠的私營醫療服務供市民選擇。

其實,單是1994至2010年,香港已有五次醫療改革方向,包括1999年哈佛大學團隊受港府所託發布的《香港醫護改革:為何而改?為誰而改?》,亦即所謂的《哈佛報告書》。這份報告書已經預示香港未來的公共醫療開支壓力將更沉重,建議香港設立「聯合保健計劃」和「護老儲蓄」並行的社會保險制度,即強制性保險計劃及個人醫療儲備。

到了2010年政府推行醫療改革的第二階段,卻提出「醫保計劃由我抉擇」,認為設立全民強制醫保會加重市民負擔,建議改為自願醫保計劃。理大應用社會科學系講師鄒崇銘曾形容,香港醫療改革的力度和覆蓋範圍已推倒重來,逐步蛻變成「輔助醫療融資」的模式。
 

政府應該加強公共醫療服務,不應以自願醫療保險而將病人推到私家醫院,因利用公帑補貼「錢跟病人走」容易被醫生濫用,就像醫療券一樣,收費不透明下,任由私家醫生開價。
理大醫療及社會科學院前副院長佘雲楚

理大專業進修學院首席講師陳和順表示,自願醫保早在曾蔭權時代,2008年醫療改革方案諮詢時已經提出,當時更涉及500億元的資源投放,可是,直到梁振英時代仍「搞唔掂」,再到今屆林鄭政府,十年後變為津貼中產的輔助性質。他說,現時的自願醫保,相對於初始構思已經是「七除八扣」,如高風險池能減低保險公司承保老人時的風險,但在今次自願醫保計劃已不見蹤影,免稅額少亦難吸引市民購買。他指現時的自願醫保計劃是「願者上釣」,在政府承擔少的情況下,相信計劃效果不大,難達到政府一直希望市民透過醫保,分流至私營醫療服務,從而減輕公營醫療壓力的目的。

政府如意算盤未必打響

立法會秘書處資料研究組近日公布的「香港的個人醫療保險」《研究簡報》2017至2018年度第三期報告,亦質疑自願醫保的成效。報告指,雖然自願醫保有8,000元的稅務扣減,但由於是採用自願規管模式,加上未有將高風險池納入產品要求,並預計年度保費較高,可能削弱有關計劃對公眾的吸引力。報告指若要達致在三年內吸引150萬人參與的政策目標,甚具挑戰性。

除了本身吸引力不足外,即使現時的個人及團體的醫保覆蓋範圍不斷擴大,自願醫保受保人亦不見得會全數轉到私營醫療系統。報告指出,不足57%的受保人到私家醫院接受治療,反映許多受保人對在私家醫院接受護理存有疑慮,而現有個人醫保產品亦有其局限,包括支出預算欠明確、不承保投保前已有的病症、不保證續保,以及保險索償引發的爭議和投訴等。2006至2016年期間,私營醫院佔全港住院病人的出院人次比重由20%跌至18%,而私營門診護理服務佔整體門診護理服務的比重亦由71%跌至68%,顯示單靠市民買醫保,未必可明顯紓緩公營醫療系統壓力。
 

立法會秘書處資料亦指出,單靠市民自願購買醫保,未必可明顯紓緩公營醫療系統壓力。(資料圖片)

鄒崇銘質疑,自願醫保是否能夠達到將病人由公營分流到私營的成效。他指出,當局希望透過自願醫保把需要住院的病人局部疏導到私家醫院,但若病人屬重症患者,又會回流到公營醫院,因此醫保作用有限。與此同時,將病人分流會令私家醫療服務需求上升,私人市場擴大,某程度上也令公營醫生更易流失。

鄒崇銘在《醫學霸權與香港醫療制度》一書中負責撰寫《香港醫療融資改革五十年》一文,文中指出,香港政府曾多次探討過不同的醫療融資的可行性,就不同類型的融資模式作總體性比較,不過意義十分有限,許多時只流於意識形態之爭,所以最終還是要看具體的改革方案。鄒崇銘在文中又指,自願醫保原意是市民付出保費後,取得更多服務選擇,但這可能迫使投保人轉用私家醫院後,由於私家病床有限,一旦私家醫院無法承受需求壓力,便會將病人回流至公營醫院,已投保市民仍需與輪候公立醫院的市民爭奪資源,最後得不償失。
 

鄒崇銘質疑自願醫保未必能將公立醫院病人分流至私家醫院。(資料圖片)

陳和順指出,要解決失衡問題,增加公營醫院的住院收費是最直接方法,但在政治上必然遇上阻力,市民反對聲音較大,故自願醫保是其中一個處理方法,可惜吸引力、保單透明度等各方面,令將公營醫院的病人分流到私院的效果存疑。

學者批催谷醫保 增私醫濫用誘因

理大醫療及社會科學院前副院長佘雲楚立場更為明確,反對推行自願醫保。他認為,公共醫療系統應該加強,而非將市民轉移至私家醫療服務上。「錢跟病人走」利用公帑補貼,但更容易被部分醫生即「服務提供者」濫用。他說醫療券便是一例,只有單一服務者去提供,收費並不透明,任由私家醫生開價,造成利益輸送現象。他認為政府應該提供更多公營基層醫療服務,甚至負責大多數市民的醫療需求,雖然表面上支出增加,但單一公營醫療服務最有效,長遠而言,成本最低。
 

佘雲楚認為,政府應承擔大多數市民的醫療需要,長遠而言成本最低。(吳鍾坤攝)

自願醫保應該何去何從,還有待觀察政策確切執行後市民的購買意欲,以及推行後的實際情況。政府有必要及早推演:若自願醫保吸引力不足、市民參與度低時,是否應該修訂已擬定的內容,或者考慮可行的新方向。這是政府、保險業界、醫學界及社會之間應繼續探討的問題,斷不能以為自願醫保推出就等於解決香港醫療融資的問題。

上文節錄自第119期《香港01》周報(2018年7月9日)《「七除八扣」效用成疑 自願醫保宜預研改善方案》。

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