【瑞典模式】福利主義非窮人恩物 中產亦可受惠其中

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每個地方的成功故事背後,都有其獨特的社會制度,上世紀60年代,本港經濟起飛,所依靠的就是簡單低稅制、「積極不干預」市場的施政理念,吸引到不少外資來港,投資勞動密集行業,而本港亦一躍為「亞洲四小龍」,與韓國、台灣和新加坡並駕齊驅,成為亞洲的經濟奇蹟。

相信不少人亦對此故事耳熟能詳,而同樣是二戰後才崛起,處於本港8,000多公里外的北歐國家瑞典,則有着與本港迥然不同的發展道路。瑞典在聯合國公布的《2018人類發展指數》中與本港並列全球第七;而在經濟學人的《全球宜居城市排名2018》,瑞典首都斯德哥爾摩更位列第32位,略優於本港的第35位。儘管在過去半世紀,兩地的發展道路不一,但從結果看來,兩地的社會制度亦各有可取之處,方能創造出今天的成果。

不過,本港回歸廿載,歷任政府施政未能針對社會所需,各處積弱,造就了民怨四起的局面,民眾對特區政府的不信任度高達35.9%。即使以特首林鄭月娥為首的特區政府欲意強政勵治,引領本港重回正軌,短期內亦難取信於民。某程度上,本港面對的社會問題,是過去多年政府把市場經濟「教條化」所致,這從樓價長期高企、市民置業困難上可見一斑。

在分岔點上,管治思想固化才是變革的最大障礙,縱使瑞典的「大政府」與本港「行之有效」的「小政府」理念背馳,但瑞典戰後另闢「第三道路」的成功案例,即使未能全盤照搬,也有值得參考之處。

(此乃瑞典模式專題報道之一,文末可看相關報道及專訪影片)

瑞典在聯合國公布的《2018人類發展指數》中與本港並列全球第七(余俊亮攝)。

歷史契機促成「福利人權主義」 人人平等才有穩定發展 

談到「瑞典模式」,不少港人自然會聯想到,以高稅收來支撐的龐大社會福利。不過,細看主導瑞典政壇一世紀的瑞典社會民主黨(Social Democratic Party,SAP)的施政理念,高稅收只是政策工具,用來追求更遠大的社會藍圖——平等主義。二戰後,瑞典既不走上以美國為首的資本主義道路,又不跟隨蘇聯的社會實驗,廢除私有產權,追求烏托邦之路。反而,瑞典與另外四個北歐國家一樣,在兩大意識形態陣營的對峙下,務實地選擇了「第三道路」。

該黨的理論家卡萊比(Nils Karleby)曾指出,所有權並非人類與生俱來,而是「國家通過法律規定,對某一物品的支配形式」。換言之,某些勞工和社福政策,如最低工資和最高工時等,對SAP而言,是「廢除以資本主義為基礎的私人財產絕對主權,及自由競爭制度」。這種對國家內部經濟活動的控制和管理,非如蘇共政權般提倡共產主義,套用瑞典前總理漢臣(Per Albin Hansson)的話,社會化「不是將生產資料的所有權轉移,而是國家與社會皆為人民創造良好生活條件的努力」。

瑞典在冷戰時務實地選擇了「第三道路」(余俊亮攝)。

瑞典烏普薩拉大學(Uppsala universitet)社會科學學院院長Lars Magnusson教授認為,瑞典多屆政府的管治思維及福利政策,其實是「自由主義和社會主義思想的混合模式」,背後的「終極目標」—— 人人平等,「不是透過暴力或革命,而是透過政治改革,以民主作為手段來達致」。

雖然SAP在二十世紀初已打入主流政治光譜,但複雜的社會改造及龐大的福利政策,則要到1945年後才問世。Magnusson認為,戰後瑞典內部社會民主主義蔚然成風,主要有兩大原因:第一、戰後很多歐洲國家的政治氛圍均追求社會穩定,擴大福利網絡正是穩定民心的手段;第二、瑞典在1940年代末期,經濟起飛,50至60年代的增長平均增長更達4至5%,使當局可有足夠的資源,投放到福利計劃。

不論是教育、醫院、住屋,抑或養老政策,平等主義的理念,具體上可反映於政策的「包容性」,即當局不設入息審查,讓全民擁有均等的「福利權」。Magnusson指出,「福利制度的特殊性在於這是公民身分的組成部分,公民作為社會力量的一部分,屬於社會的成員,享有某種福利」。反觀本港所行的盎格魯—撒克遜(Anglo-Saxon)福利模型,國民身分並非不會自動附帶特定的福利權利,而瑞典公民所擁有的福利權,可說是基本人權的要素,即是如果有人不幸失業,他亦可從政府中獲得不設條件的支持,尋找新工作。

瑞典烏普薩拉大學(Uppsala universitet)社會科學學院院長Lars Magnusson教授﹙圖片來源:香港01)

為何民眾會支持大政府收重稅? 社會信任才是關鍵

綜觀全球,雖說本港的稅率相對較低,但不少人會用「綠色炸彈」來形容報稅表,可見港人對交稅的無奈和抗拒,猶如政府強制收回部分勞動成果。若然有人提倡把瑞典的福利制度移植本港,相信眾人亦會抱有疑問——錢從何來?一般而言,瑞典國民動輒便要上繳三成收入到地方或中央政府,以維持龐大的福利開支。有趣的是,當年SAP欲意擴展社會保障網時,瑞典主流民意不但沒有群起而攻之,反而支持政府在資源分配上的角色和做法。

「當時的輿論大都贊成提高稅收,用來投資福利計劃。由於SAP在瑞典具有獨特、強勢的地位,在1950至60年代選舉中,他們通常都取得逾四成的選票。1968年,SAP甚至獲得五成選票。」當問及瑞典國民為何沒有對高稅率反感時,Magnusson認為關鍵在於「公眾看到政府運用稅收投資未來的好處,而那些好處可予多數民眾共享,令政策具有認受性,有利普通人」,換言之,「社會對政府的信任」,是當年SAP能開展大規模社會改造的決定因素。

瑞典國民動輒便要上繳三成收入到地方或中央政府,以維持龐大的福利開支(余俊亮攝)。

雖然民眾對政府的信任至關重要,但亦不能忽視瑞典的社會文化、規範和歷史因素。作家Nima Sanandaj曾在其著作指出,「北歐國家的成功,與其獨特的文化和自由市場有關,而不是靠國家的福利政策」。Magnusson認為此說法不無道理,「瑞典獨特之處在於社會契約。階級共識的協商文化建基於二戰後,即使工人和僱主各有不同的利益所求,但兩者皆依賴良好的經濟,而這一點構成了不同階級的利益共通點」。因此,十九世紀末到二十世紀初的工人運動和勞資談判經歷,雖有造成社會撕裂,但後來也成功孕育出一種階級妥協、共識政治的社會氛圍。

不過,Magnusson亦坦言,後全球化年代,瑞典以至全球國家,民眾對政府的信任度早不如半世紀前:「今天大家都對社會契約都不太信任,即使普通人也不會投票支持更高稅收。」從剛過去的大選可見,左右政壇的SAP支持度已大不如前,儘管能保有國會最大黨的地位,但其組閣工程依然滿步蹣跚,特別是近年極右民粹主義和提倡「個人責任」的中右陣營乘勢而起,直接挑戰瑞典模式的基石和理念。到底,瑞典模式仍可走多遠呢?

瑞典民主黨(Sweden Democrats)在9月8日舉行的選舉集會(余俊亮攝)。

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福利主義雖進入分岔口 瑞典模式仍有參考之處

在剛過去的大選,極右民粹政黨瑞典民主黨(Sweden Democrats,SD)取得17.6%的選票,一躍成為國會第三大黨。對於相對穩定的瑞典政局而言,選舉結果不但反映出部分民眾開始不滿SAP的難民政策,轉投支持民族主義、反移民的SD,更重要是顯示出選民對平等和普遍主義的施政理念提出質疑。須知道,自2015年起,瑞典已接收了約163,000名移民,為數之多,令部分民眾不滿SAP把社會資源慷慨地投放到安置難民及融合政策上。再者,大量移民湧入,對原有社會文化、秩序、禮儀、生活習慣所帶來的衝擊,皆使選民萌起求變的意願,這亦成了該國社會制度的最大暗湧。

不過,對Magnusson來說,當前的社會走向並未撼動福利主義的基石。「現時瑞典仍是一個福利社會,公民仍然享有很多社會福利,因此從這角度上,(社會制度)並未產生根本變化。瑞典社會保障的基本理念是,如果你因為生病、失業等原因而難以維生,以前政府會擔保你的八成生活開支,現在這水平已經調低,不過與其他國家相比仍然相當高」。

瑞典正面對人口老化帶來的潛在風險(余俊亮攝)。

雖說上述觀點頗為樂觀,但瑞典正面對人口老化帶來的潛在風險。Magnusson認為,人口老化對福利主義持續性的挑戰,或可從兩個方向着手改革。一是增加稅收,但此方案相信不會受廣大民眾支持;另一者是讓民眾負起部分責任,為自己作打算,例如購買工會保險,即是工人繳納保費,由工會則提供固定養老金和社會福利。

儘管瑞典模式看似走進拐點,需要改革方可令福利制度持之以恆;但反過來問,世間又哪有社會制度是完美而毋須改變?事實上,瑞典政府所推的福利政策,不但減輕了民眾對未來的憂慮,也拉近了社會的貧富差距,更間接消弭了階級之間的對立心態。歷史早已告訴世人,貧窮問題是社會動盪的一大主因。過去,不少學者探討過扶貧的手法,有些人支持「把餅造大」的滴漏經濟理論,有的則支持政府干預、作二次分配。Magnusson指出,在前者的理論中,高經濟增長率與貧窮現象可以在社會並存,因為「市場」對貧富懸殊並無「自動修復」功能,故當權者必須提出一套政治倡議,消滅貧窮和社會不公。

Magnusson指出,高經濟增長率與貧窮現象可以在社會並存,因為「市場」對貧富懸殊並無「自動修復」功能,故當權者必須提出一套政治倡議,消滅貧窮和社會不公(圖片來源:香港01)。

瑞典多年來以福利政策扶助弱勢,受惠群體不僅是基層民眾,就連中產階層也感受到福利主義的優點。Magnusson認為,把「中產納入福利計劃中,他們亦可從納稅中獲得好處,這才能說服他們支持政府,把稅收再分配到滅貧的福利政策上」。
 
縱然瑞典的發展道路和香港不盡相同,但他們解決社會問題和發展經濟的視角,正是本港當下需要的框外思維。世間並無完美的社會制度,只有不斷反思、討論、修正,方可找到適合社會現況的良方。一如上世紀80年代,新自由主義的經濟思潮當道,瑞典也發現到大政府在資源分配上的缺點,遂逐步把原有公營的企業私有化,以提升營運效率,但同時又另立政策,確保提供社會服務的企業須負起社會責任,嘗試在市場和政府間找到新均衡點。

有人說瑞典模式是種「變形的資本主義」,有人則認為是「社會主義的異端」。但從務實的角度而言,意識形態不是重點,提升民眾整體福祉才是政府的根本任務。本屆特區政府欲意一改前朝作風,引領本港重回正軌,但從社會對「明日大嶼」的反應可見,也許更艱難的是重建市民對港府的信任。

〈瑞典模式——由搖籃到墳墓〉影片:

瑞典人的生、住、病、老系列:

【生兒育女】安心湊仔半日閒
【安居樂業】住房權利非炒賣
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全面了解瑞典模式及社會制度:

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公共交通劃一收費 連票價也有政治問責?
工會運動穩定社會 集體談判保障工人
議會強調地方自治 公民意識從此培養

上文部份刊於第135期《香港01》周報(2018年10月29日)〈契約精神下的全能政府 解構瑞典如何變人間樂土〉。

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