【財政預算案】患寡而不患不均?穩定經濟與紓解民困須並重

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新加坡國父李光耀曾言:「我最關心的是讓每一個公民的命運都和這個國家及它的未來休戚相關。」與香港很有多地方相似的新加坡,在公共財政的理念卻不盡相同。新加坡政府著重扮演「收入再分配」的角色,力求做到「全民共富」。

有批評的聲音指出,港府的理財新哲學走回頭路,只顧經濟發展而忽略市民的生活質素,只顧中產階級而忽略基層市民。被詬病「守財奴」的香港坐擁千億盈餘、萬億儲備,如何做到「應用則用、用得其所」?特首林鄭月娥的政府理財新哲學是否為「財富再分配」找到出路?

【財政預算案】以新加坡為鏡看公共財政 香港出了什麼問題?

香港在醫療、教育及社會福利的開支並不低。在2018/19年度財政預算案中,教育總支出為1,137億元,佔政府總開支5,579億元的20.4%,緊隨其後的是社會福利(16.5%)、基礎建設(15.4%),以及醫療衞生(14%)的開支,其中,社會福利的開支相比 2013/14年度更是累計增長了54.6%

然而,政府在教育、醫療、社福等政策方面「落足本」,仍難以紓解民困。香港理工大學專業及持續教育學院講師陳偉強表示,其中一個原因或許是政府用於社會福利層面的公共開支主要交給非政府組織(NGO)打理,對於公共財政是否用得其所,並沒有衡量的標準。

醫療、教育及社會福利在香港的開支不低。(資料圖片/梁鵬威攝)

教育醫療社福挑戰大

香港科技大學工商管理學院經濟學系教授雷鼎鳴對政府是否「有效運用財務措施」亦有保留。他用「揸老爺車」比喻政府公共理財的模式:「加油不會馬上加速,踩煞車也不會馬上停車。」他認為政府的錢都花在「大路嘢」,很抽象,並不是公共理財的最優方案,而針對人口老齡化和貧富差距加大所帶來的挑戰,政府仍未着力處理。

陳偉強認為現屆政府的財政預算不具「前瞻性」,其所謂的「理財新哲學」是「舊酒新瓶」。例如,儘管政府去年增撥20億元經常開支用於提升教師發展和專上學院建設等,但對於未來科技發展帶給教育的挑戰,財政預算案卻甚少提及。

另一邊廂,新加坡政府審慎理財、照顧後世子孫的做法可謂是「投資未來」的一大體現。觀乎往績,新加坡政府往往能夠提前規劃,未雨綢繆。面對科技革命及人口老化帶來的新挑戰,今次的財政預算對科技亦着墨不少。新加坡財政部長王瑞傑總結新財政年度預算案時講到:「我們不只要照顧好這一代人,也要照顧我們的孩子,和孩子的孩子。這是我們必須堅守的核心價值觀。」

陳偉強認為,政府在教育的支出雖然很多,但缺乏前瞻性。(朱潤富攝)

肥了庫房 窮了市民

港府奉行多時的「小政府、大市場」理念源於前財政司夏鼎基提出的「積極不干預」政策。夏鼎基在1981年的財政預算案中指出:「香港公營部門的相應體積由1975年的6.2%上升至1980年的21.2%……公營部門決不可以無止境地增佔社會資源……其直接結果,是削弱市場面對急速變化的國際經濟環境的應變能力。」此後,港府便一直以公共開支佔本地生產總值(GDP)的比例來監控政府規模,即便在香港經濟面臨亞洲金融風暴和沙士等挑戰的回歸前十年,亦復如是。

「大市場,小政府」背後所反映的新自由主義觀點,正是認為市場經濟的興衰屬於自然規律,市場會自我調節,做到最佳的資源配置,政府不可擅加干預;這種觀點同時排斥社會福利,認為後者的存在會打擊工作意欲、難以提升勞工生產力,長遠甚至可能拖垮公共財政。

「大市場,小政府」背後所反映的新自由主義觀點。(資料圖片/梁鵬威攝)

以2003/04年度的財政預算案為例,政府卸走在公共領域的責任、為庫房保駕護航的目的昭然若揭。政府一方面聲稱香港經濟趨勢向好,包括2002年經濟實質增長2.3%,較2001年0.6%顯著回升;同時又估計2003年至2007年經濟趨勢實質增長每年為3%,通縮亦慢慢改善。然而,政府卻以財政赤字為藉口,繼續扮演「守財奴」的角色。

2017年,金管局前總裁、行政會議成員任志剛在網誌中批評政府過去十年的「守財奴」政策,直言「穩健有餘,進取不足,亦不合時宜」,故倡議增加政府開支、減稅和作出赤字預算。特首林鄭月娥隨後表示,她認同公共開支可以「大膽些」。林鄭在競選特首時便以「理財新哲學」作為口號,聲稱要摒棄「大市場、小政府」的思維,大膽突破。其後,政府2018/19年度的財政預算案更是打破過往公共開支不超過本地生產總值20%的財政預算準則。

不過,雷鼎鳴提醒,若政府開支增幅跑贏GDP增幅,恐會有違《基本法》。翻查《基本法》,第107條對政府的財政預算有三個規範:(一)量入為出;(二)力求收支平衡,避免赤字;(三)與本地生產總值的增長率相適應。雷鼎鳴解釋,政府過去十六年對上述的第一及第二部分可算及格,但在第三部分的表現卻強差人意,甚至可說是「腳踩紅線」。

雷鼎鳴補充,不少研究報告表明,並非政府支出愈多,經濟增長就愈快,而是需要一個合理的支出水平。政府預算約束(Government Budget Constraint)即是港府在公共理財的一個考慮,它狹義上指的是政府總支出必須等於政府的稅收及其他利潤收入。

新加坡政府審慎理財、照顧後世子孫的做法可謂是「投資未來」的一大體現。(羅君豪攝)

蛋糕造大還須分

新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授吳木鑾認為,現任政府的公共理財手法仍是典型的「生產主義制度」,意即強調GDP增長的社會政策。回歸以來,歷屆政府多數情况下認為經濟發展是第一位。前任特首梁振英在發表最後一份施政報告後出席電台節目時表示,只有發展經濟,才能發展民生。而時任政務司長林鄭月娥亦說,過去十年香港每年平均經濟增長只是3%至3.4%,遠不及新加坡的6%。但他認為這是香港誤讀了新加坡的數據,實際上並沒有6%那麼高。

然而,一味造大蛋糕會否是答案?吳木鑾認為,儘管林鄭做過社會福利署署長,她只考慮如何「做大蛋糕」,但她的政策更加側重提高生產力,對收入再分配和社會政策,特別是社會救助方面重視不足。他剖析香港社會怨氣增加的原因之一,是人們已經意識到經濟發展不見得會為所有人帶來財富以及提高生活水平。陳偉強形容現任政府是「大政府、大市場」,質疑政府把「穩住經濟」與「紓解民困」兩個概念對立,認為「紓解民困」就必然會影響經濟。

特首林鄭月娥曾出任社會福利署署長。(資料圖片/張浩維攝)

當政府的公共財政管理做得不如人意時,市民對派糖的要求誠可理解。派糖好不好,視乎有沒有對香港當下的頑疾對症下藥。香港面臨的房屋、退休保障及醫療問題,並非GDP增長一兩個百分點便可解決。在持續錄得大量財政盈餘的情況下,政府若不派錢,也應該令市民相信,政府會善用公共財富,令市民長遠得益,令一些長期沒有處理好的問題重現曙光。

上文節錄自第151期《香港01》周報(2019年2月25日)《為預算案把脈  以星洲為鏡看公共財政》。

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