【棕地解鎖.三】面積24年增長近一倍 誰讓棕地無止境蔓延?

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上文提及,香港現有的停車場、物流場或是廢土堆,大多是從原本的農地改建而來。而香港的土地是經歷了什麼樣的歷史軌跡,才讓原本一畝畝的農地,在今日化為禿黃的荒地及冰冷的鐵皮?在產業轉型所面臨的土地需求所致之下,政府並未制定出相對周全的土地政策,在土地功能劃分及法規執行上也處處充滿漏洞,導致棕地面積在24年間增長近一倍,香港土地徹底被棕地蔓佈。

此文章為《棕地解鎖》系列報道文章之三

【棕地解鎖.二】車過人不過 被棕地佔據的攸潭美村

誰讓農地大規模變棕地?

農地之所以會大規模變成棕地,必須追溯到1905年,當時的英國殖民地政府為了有效解決行政及地租問題,以「集體官契」的方式列明每塊土地的所有人、租賃條件及使用用途;這被視為規範土地用途的基準,一旦記載為農地,基本上便只能「農地農用」,在未經許可下不準建屋。

直到1983年的「生發案」——時任鄉議局主席劉皇發所持有的「生發地產投資有限公司」向政府申請改變農地用途,以擺放鋼筋鋼條等建築材料,卻遭政府拒絕。生發公司不服申請結果而控告政府,一路上訴至英國樞密院後,法院最終判政府敗訴,認定集體官契只是記錄當初土地的使用情況,並沒有限制土地用途的功能,從此拉起農地變更的序幕。到後來的「永發案」,更進一步確認了改變農地作非建屋用途的合法性。

攸潭美村的棕地上有大量以鐵皮圍成的停車場,停放著新舊不一的未掛牌車輛。(梁鵬威攝)

本土研究社成員楊夏至指出,大量農地被更改為棕地,其實跟香港的產業轉型及政府政策不周全有很大關連。「以前香港是一個轉口港,貨櫃碼頭的物流用地需求很大,但香港政府沒有足夠配套去因應,業者因此走到新界的農地上。因為農地比較便宜,加上一些法理上的缺口,很容易便可變更原本的農業用地,棕地會出現,跟法案缺失、需求沒有得到適當紓緩有很大關係。」

1970年過後,自由港政策使得大量貨物經香港轉口,倉庫、貨櫃場等物流用地需求大增,許多業者開始苦尋合適的場地作業,而比起工廠大廈每平方呎月租動輒十多元以上,每平方呎月租不到五元的棕地倉庫顯然划算得多。另一方面,地主亦獲得比出租農地高出十倍的租金收入,市場有需求就會有供給,由於只要不蓋房子便不違法,故地主們紛紛轉換農地使用用途,以賺取更高收入。

1983年的「生發案」政府敗訴,裁定政府無法監管農地用途,導致大量農地被用作停車場、貨櫃場、回收場,成為了「無王管」的「棕地」。(資料圖片)

新市鎮旁土地有規劃無限制

政府在1991年修訂《城市規劃條例》,由城規會制定具有法律效力的「發展審批地區圖」(DPAP),以規劃新界鄉郊土地的使用;若出現違規發展的情況,規劃署須依《城規條例》要求地主將土地恢復原狀或停止發展。

然而,DPAP並沒有覆蓋市區及新市鎮周邊尚未開發的土地。「很多市區周圍的土地沒有被劃入DPAP規管的範圍,因為政府(認為)已經在1991年制定『分區計劃大綱圖』(OZP)去管理了。但這個大綱圖只是政府劃出想在哪塊土地、哪個區域做什麼用途,譬如這塊地要作住宅、這塊地是商業用,只是一種宣示作用,實質上沒有像DPAP的執法能力。」

許多鄉郊地方在規劃只有被劃入分區計畫大綱圖,而未被發展審批地區圖所規範。(資料圖片/香港01)

楊夏至指出,新市鎮周邊有很多農地都掉入只有OZP規劃、沒有DPAP限制的漏洞裏。例如香港教育大學旁的綠化地帶,在位置上很接近大埔的新市鎮,就只被OZP所覆蓋,十幾年前還是農地,現在已經變成了棕土場,在法理上政府就無法作為。

針對這些未受規範的土地漏洞,政府曾表示,沒受DPAP覆蓋的土地還有其他相關法規能加以限制,例如私蓋建築物會落入《建築物條例》、非法傾倒泥頭的或會觸犯《廢物處置條例》,因此不需要納入DPAP。不過,這類法規的目的終究不是針對發展用途作限制,只能不着邊際地隔靴搔癢;再者,執法部門必須經過長期搜證或在正確時間點取締,才能證明業者與違法行為的關連性,在執行上更增難度。

未受發展審批地區圖的棕地,讓政府在執法規管上更增難度。(綠色力量提供)

除了法例漏洞外,楊夏至認為,城規會的審批方式欠缺準則,也是造成棕地如雨後春筍般冒出的主因。「我們發現城規會並沒有很科學的標準去審批,同一個地方,以前可以、現在就不可以,或是以前不可以、現在又可以。它會寫一些很含糊的判斷依據,但沒有很細節明確的規範,大多時候批准標準也很寬鬆。」

新界的土地能否變更使用目的進行棕地作業,城規會身負第一線審批的把關重任。但自2005年起,棕地作業申請許可的成功率開始大幅攀升,到2010年,批准比例高達94%,可見城規會不止失去了把關功能,也讓外界產生刻意放行的印象。

然而,審批嚴格與否,僅是阻止棕地擴張的第一步,更嚴重的問題在於,有些土地雖然在DPAP的規管範圍內,卻仍在未獲批准下變更土地用途,或在申請被拒後繼續作業。面對這些無視法規管制的行徑,政府卻未能拿出有效的執法手段加以制裁,令棕地連年不斷地擴張。

許多棕地放任發展的結果,便是廢土、垃圾隨意傾倒,破壞了當地原有的自然原貌。(梁鵬威攝)

違規懲罰「溫和」難阻嚇地主

針對違規發展的棕地,規劃署理應先就個案發出警告書或強制執行通知書,要求違例者停止相關行為,其後再發出「恢復原狀通知書」,要求在期限內將土地復原,當通知書內的要求都達成後,再寄送「完成事項通知書」,以確認土地情況都如實改善。

但根據世界自然基金會(WWF)於2017年的《內后海灣違例發展報告》,截至2015年為止,后海灣的435宗違例發展個案中,雖然有269宗(約62%)可以在一年內發出「完成規定事項通知書」,但仍有42宗(約10%)案件需時超過三年,當中位於米埔隴的個案甚至花了八年十個月才順利終結,另有15宗在發出警告信或「強制執行通知書」、「恢復原狀通知書」過後,當局就沒有後續行動,有些業者在罰款過後仍繼續營業牟利。

新界棕地亂象持續十多年,圖為位於恐龍坑的非法電子垃圾拆解場。(受訪者提供)

「法例上寫得好像很嚴,說第一次最高可以罰50萬,第二次可以罰100萬,但實際上很少會罰到這個金額,通常都是幾萬,我看過最多也就10萬出頭,地主一個月的租金收入就高於罰款了,我不明白為什麼會這樣?」面對違例棕地,政府仍採取如此「溫和」而低效的制裁手段,楊夏至感到十分不解。

根據《城規條例》第21及23條規定,違例開發棕地若遭查獲,第一次定罪可處罰款50萬港元,逾期未遵守通知書規定每日另處罰5萬港元;第二次定罪可處100萬港元,逾期每日加罰10萬港元,金額不可謂之不大。但從WWF調查的435宗違例個案中發現,被定罪罰款的案件數僅28宗,且平均罰款金額只有6.6萬港元,相等於0.14公頃大的棕地倉庫月租金,對地主而言顯然阻嚇力不足。規劃署最新公布的裁罰數據則顯示,去年上半年的個案平均罰款金額達11.6萬港元,相較以往雖有不小升幅,但仍與法定罰款上限相去甚遠。

繼續閱讀:【棕地解鎖.四】20年來不管不理 港府已無勇氣面對棕地困局

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上文節錄自第164期《香港01》周報(2019年5月27日)《棕地是怎樣煉成的?》。

重溫《棕地解鎖》系列報道:
【棕地解鎖.一】遍布偏遠鄉郊 棕地是如何煉成的?
【棕地解鎖.二】車過人不過 被棕地佔據的攸潭美村

更多周報文章︰【01周報專頁】
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