【無家者.四】「先安居」政策無助減露宿者 美為何繼續堅持?

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不像香港,日本及美國等地均有政策協助當地無家者先安居,紐約政府更積極推動「先安居」(Housing First Approach)政策,先為無家者提供長期住宿,再協助他們處理個人問題及自立,助他們重回正軌。觀乎其他地區的無家者政策,可以看到大眾對無家者的態度會隨着政策落實而轉變,隨時間過去,大眾的觀感又會反過來影響政策,兩者互為影響之下,令社會對無家者的態度逐漸變得開明。

然而,沒有明確數據顯示這些地方的無家者數量有明顯下降,近日更有報告指美國紐約的收容所接納的無家者人數在開支上升的情況下,也仍然上升。但當地仍然覺得是政府投放支援的力度不足,這種政策取態上的不同,反映了什麼?我們談無家者議題時,又應抱持什麼樣的出發點?

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【無家者.三】露宿現象無法完全消失 政府巨額驅趕問題卻更惡化

早前社協邀請立法會議員探訪無家者,並了解其他地區的無家者政策。(高仲明攝)

美日台無家者政策 同以自立為本

美國、日本和台灣現時有立法保障無家者權益,但當中經歷了一段時期的醞釀。現代的露宿問題於上世紀七十年代開始在美國紐約浮現,每年均有數百名無家者在街頭離世。1979年,後來創辦了爭取無家者權益組織「Coalition for the Homeless」的律師Bob Hayes就此入稟控告紐約州政府,當地最高法院裁定,紐約州及紐約市政府有責任為每一位男性無家者提供臨時居所。經歷一輪商討之後,紐約州及紐約市政府在1981年同意為男性無家者提供臨時居所,兩年後,女性無家者也納入保障範圍。

到九十年代,紐約政府更積極推動「先安居」(Housing First Approach)政策,先為無家者提供長期住宿,再協助他們處理個人問題及自立,助他們重回正軌,長遠脫離露宿處境,1993年更成立無家者服務署(Department of Homeless Services),專責協助當地數以萬計的無家者。

先安居的概念在美國和日本被應用,香港的無家者沒有在這方面的政策保障。(高仲明攝)

「先安居」政策背後的理念是應該先行滿足食物及居所等基本需求,然後才逐步發展至協助無家者找工作、控制收入開支、追求物質生活等目標。

日本於2002年針對無家者問題而頒布的《自立援助法》(Homeless Self-reliance Support Law),同樣是以自立為本,當地政府更撥款設立「自立支援中心」,長期協助無家者。可見兩地政府同樣認同無家者需要的不單是一個住所,還需要空間及支援,協助他們解決個人、精神、健康等問題,才能讓他們自立,徹底擺脫露宿的困境。誠然並非所有無家者都有工作能力,可毋須依賴社會福利過活,但政策目標影響着社會對無家者的看法,甚至無家者脫離露宿處境的動力。

露宿現象具社會性,不一定只是個人的問題。(高仲明攝)

露宿現象具社會性 非全個人因素

佛羅里達國際大學教授Matthew Marr在其著作《Better Must Come: Exiting Homelessness in Two Global Cities》中,探討了美國洛杉磯和日本東京的無家者如何在不同層面的社會環境作用下,透過過渡性房屋計劃脫離露宿處境。Marr認為,應該把露宿現象理解成一個由社會構成、具創傷性及邊緣化的困境,而非一個無法扭轉的處境或個人身分問題。書中又提到部份無家者並非因為個人問題而露宿,他們是全球化經濟下的受害者,因勞動和房屋市場動盪、社會安全網破損而淪落街頭。

在香港,甚少有學者研究無家者問題,即使有議員在立法會上關注相關議題,也未必會把政策需要放在較前的位置。造成這個現象,部份原因在於不少市民、官員,甚至部份社工都認為無家者問題乃個人因素所致,而要在香港這個奉行自由市場經濟制度、視貧富成敗均為個人問題的地方推動立法,保障無家者的權益,自然難上加難。

而要在香港這個奉行自由市場經濟制度、視貧富成敗均為個人問題的地方推動立法,保障無家者的權益,自然難上加難。(高仲明攝)

另一方面,「先安居」政策的成效亦受到質疑。今年5月,紐約市審計長Scott Stringer發表報告指,紐約今年用於無家者上的開支比2014增加了約一倍,達到32億美元,儘管用於預防露宿及長期性房屋的開支大增,但住在收容所的人數未有減少,反而有所增加,今年1月更增至61,415人的歷史高位,用於收容所的開支亦倍增至19億美元。

報告未有解釋政策落實與無家者人數上升的關係,以及社會與經濟環境變化等帶來的影響。然而,Stringer在指出開支增加的同時,批評解決露宿問題的進度緩慢及不能接受,認為從本質上看這是一個道德危機,促請政府提供更多可負擔房屋,同時更好地配合無家者政策和房屋政策,可見,紐約當局未有因為無家者人數上升而放棄提供臨時收容所。

議員在了解外地及香港在無家者政策方面的差別。(高仲明攝)

事實上,紐約提供臨時收容所的目的,是希望透過一系列治療及自立計劃,讓無家者覺得自己「被相信」,繼而逐步重建生活。收容所住戶需訂立「獨立生活計劃」(Independent Living Plan),積極尋找居所,並遵從健康及安全的相關規定,接受輔導及儲錢等。

能夠實現這一系列幫助,與當地有就無家者政策立法有關。吳衛東在2014年曾與紐約無家者服務署署長會面,得知他們每年需向紐約政府交代有什麼相關的房屋政策或服務可以令無家者數目減少,政府更會帶頭做統計調查,再跟進改善服務。

回看香港,對於無家者又有何跟進?政府沒有主動收集無家者的數據,也沒有任何的無家者友善政策,更談何安置?立法又是否能改變民眾對他們的負面標籤?繼續閱讀︰【無家者.五】立法及民間觀感互為影響 怎從友善政策走到安置?

上文節錄自第170期《香港01》周報(2019年7月8日)《擺脫露宿生活 不只是有瓦遮》系列報道。

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