【人權委員會.二】多個投訴部門如紙老虎 如何挽回市民信心?

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事實上,回歸以來要求成立人權委員會的聲音不絕於耳,聯合國各個委員會亦多次關注香港未有成立具廣泛權力的人權機構問題,不過,特區政府堅稱現有法律、政策及慣例,已經符合有關公約的要求,拒絕成立更高層級的架構。

這條崎嶇的人權路,曾於2005年出現轉機。時任民政事務局副秘書長余志穩在立法會上表示,平機會職能有限,而且沒有涉足文化、政治及公民權利,故政府考慮升格平機會、甚或另設立更高層次的人權委員會。同年,立法會民政事務委員會亦通過一項議案,促請政府成立人權機構,以監察多條國際公約的落實。

撰文:陳珈琋

承接上文:【人權委員會.一】港府避設法定機構 完善人權免談

回歸後續拒加強保障人權

可是,政府不久後卻轉了口風,聲稱審慎考慮相關影響後,不準備設立一個完全符合《巴黎原則》的人權機構。現任行政長官、時任民政事務局常任秘書長林鄭月娥更在立法會表示,沒有明顯需要設立有關機構,而特區政府的人權工作亦非毫無成績。

「本港有完善的人權架構,包括設有申訴專員、平機會及個人資料私隱專員公署,並制定了《香港人權法案條例》,加上市民享有法治和表達意見的自由等⋯⋯」—特區政府這種論調,就像錄音機般重播了十多年。

然而,研究法律、政治或公共政策的學者大抵不會認同政府的說法。2006年立法會資料研究及圖書館研究部曾就此進行研究,當時香港城市大學人文社會科學院國際事務副院長陳漢宣直斥,政府完全漠視申訴專員公署的權力不足、缺少監管警方及平機會等職能,「似乎是想當然而迴避實際問題。」

有學者,政府完全漠視申訴專員公署的權力不足、缺少監管警方及平機會等職能,「似乎是想當然而迴避實際問題」。(資料圖片)

香港大學法律系退休教授戴大為(Michael Davis)則強調,現有人權機構的權力狹窄,在職能自主和獨立運作方面均得不到保障,故應該盡快成立獨立的人權委員會,在政府及受害者之間擔當公正仲裁的角色,避免爭議事件演變成冗長的訴訟案件。結果,受訪的五名學者中,只有港區全國人大代表、香港理工大學會計及金融學院副教授劉佩瓊與政府看法相近。

以近月反修訂《逃犯條例》風波而備受質疑的「警察濫權」問題為例,正好反映現行人權架構的不足,以及市民不信任現存的追究人權侵害制度。在擾攘逾三個月的反修例風波中,多次出現激烈的警民衝突,外界普遍質疑警方使用過度武力、表現極不專業,要求當局就此成立獨立調查委員會;然而,港府多次重申,市民可透過警察投訴課反映問題,而監警會更會成立專案小組,審視警方的執法行動,惟該說法未能服眾。

其實,上述立法會研究報告早就引述香港大學比較法及公法研究中心的觀點,指出外界認為警察投訴課作為一個警察單位,處理投訴時往往會偏袒警務人員,即使設有監警會亦未能改變這種觀感。時至今日,問題更顯尖銳。

外界認為警察投訴課作為一個警察單位,處理投訴時往往會偏袒警務人員,即使設有監警會亦未能改變這種觀感。(資料圖片/盧翊銘)

香港人權監察發言人葉寬柔解釋,投訴警察制度是一個兩層架構,如果市民或被捕者欲追究警方的濫權行為,須向投訴警察課投訴,並由其處理及調查,而調查報告將交予監警會審核;如果個案列為「須知會投訴」,則不屬於監警會的職能範圍,而監警會亦沒有獨立調查的權力,變相整個程序是「自己人查自己人」,市民實難抱信心。

人權監察總幹事羅沃啟亦曾批評,「監警會如果不解決『兩缺』和『三無』的問題,無論監警會成員和職員努力工作,也難以有效地追究和減少警方濫權,只能做一隻『法定的無牙老虎』,甚至淪落為一隻『紙老虎』。」他所指的「三無」,包括調查權、定案權及懲處權,「兩缺」即人手和資料的限制。

事實上,聯合國禁止酷刑委員會早於2000年發表有關香港的「審議結論」,建議政府提高監警會的權限,甚至設立一個新的、真正獨立及有實質調查權力的監管機構,以真正有效監察所有紀律部隊和公職人員。不過,特區政府僅回應本港設有完善的投訴警察制度,並稱警方近年採取多項措施增加市民對警務工作的了解,減少因誤解而衍生的投訴。

葉寬柔形容,人權委員會將是公民社會的「盟友」,不但可以向政府提出建議及看法,一旦政府違反人權責任,委員會可以作出裁定,甚至收集證據,發布權威及具公信力的報告。(鄭子峰攝)

「如果市民(對整個追究制度)根本無信心,便會出現一個情況:有人權侵害,但沒有人追究。」葉寬柔形容,人權委員會將是公民社會的「盟友」,不但可以向政府提出建議及看法,一旦政府違反人權責任,委員會可以作出裁定,甚至收集證據,發布權威及具公信力的報告。換言之,在反修例警民衝突中,如果香港擁有法定的人權委員會,其職權包括監察紀律部隊,也許社會撕烈程度便不會像如今般嚴重,「真相亦有機會水落石出」。

司法覆核門檻高 市民維權難

2016年,平機會向政府提交的「歧視條例檢討意見書」中,提到大多數機構同意設立充分符合《巴黎原則》的人權委員會,一些機構認為應另設人權委員會,亦有人認為可擴大平機會職權至人權事務。就此,平機會建議,政府應考慮設立人權委員會,以便更好地促進和保障所有人權,最理想是由政府就有關問題另作詳細研究及公眾諮詢;結果,政府依然視若無睹,而市民受到平機會職權以外的人權侵害,只能到法庭申訴。

葉寬柔指出,司法覆核十分難成功,成本亦很高。如果申請不到法律援助,閒閒哋幾十萬元,是不是每個人都可以負擔得到。(資料圖片)

法庭就一定能保障人權嗎?葉寬柔說,回歸後香港社會以法庭作為很重要的申訴途徑,但始終有很大限制,不能取代人權委員會:「司法覆核(JR)的確很重要,但標準極高,市民需要主導整件事,去搵律師、由下而上追討。JR十分難成功,成本亦很高。如果申請不到法律援助,閒閒哋幾十萬元,是不是每個人都可以負擔得到?有人並非為一己之私,而是為公眾利益,但為何需要由個人負擔,而非政府負責?」對此,香港人權監察早於2006年就發表《成立香港人權委員會之研究報告》,指大部份人權受害者並不富裕,但入稟訴訟費用高昂,訴訟過程亦十分費時,即使他們負擔得起費用,也不願消耗太多時間及精力;而獨立人權機構則能提供簡單方便、負擔得起的機會,讓受害者尋求司法正義。葉寬柔感嘆:「如果有人權委員會,就唔需要郭卓堅(長洲覆核王),大家不會『有冤無路訴』,通通走去法庭(申訴)。」

可惜,歷史和現實告訴我們,在香港設立人權委員會猶如天方夜譚。「當然是不樂觀,因為成立(委員會)是對香港政府多設一個限制,你現在也看到,他們不願意接受。我們每一年的報告都有提出這個訴求,但政府仍稱現有機構行之有效,我們看不到政府有任何動機,(促使它)在人權板塊這樣做。可能會有很大的危機。」

市民對現有監察制度缺凡乏信心,故此不乏成立獨立調查委員會檢視警方執法爭議。(資料圖片/盧翊銘)

儘管如此,葉寬柔依然希望特區政府能進一步保障人權,不論是改革平機會,還是成立人權委員會,「最主要還是要看政府有沒有尊重人權的決心及意願。」

回到1993年,胡紅玉曾在議事廳中如是說:「行政機關不斷重申,沒有需要成立人權委員會,我持相反的看法。我認為需要是毫無疑問的、明確的,只是當局選擇不去面對。如果以人權為由,在立法局內或外監督政府行為,可能會被視為不公正(injustice),那就是一種奇怪的正義感。」為了捍衛這種正義,胡紅玉在過去二十多年來對政府喋喋不休、苦苦諫言。走進體制,經歷兩屆行政會議時,她亦曾重提成立人權委員會的建議,惟很快又被潑冷水。時至今日,香港還有機會成立人權委員會嗎?「肯定不會成立,政治問題敏感地方在哪裏,他們(政府)一早知道。」胡紅玉也心灰意冷了。

「人生而自由;在尊嚴及權利上一律平等。」根據《世界人權宣言》,人權絕不止於反歧視、言論自由、結社自由或政治權,乃至在於住屋權、適切醫療的權利,以及免於飢餓的權利。然而,香港政府沒有徹底實踐社會公義,而香港市民連基本人權都未能得到足夠保障,究竟還有什麼組織可以為市民發聲?

上文節錄自第180期《香港01》周報(2019年9月16日)《港府避設法定機構 完善人權免談》。

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