【房屋選擇.倡議(下)】四管齊下 重出租務管制、中產公屋

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年青人住屋困境嚴峻,既難安居於公、私營房屋,更是被困於只鼓勵置業的房屋結構中。要打破困局,既要豐富可選擇的房屋選項,更是要改革以置業為本的房屋階梯。

四管齊下 開拓安居社會

青年住屋困境嚴峻,政府未有積極政策解決,值得批評。若要助年輕人紓困,社會必須妥當梳理出問題所在,惟不少主流論述把青年住屋問題簡化成置業問題,將年輕人難以置業等同於問題的全部。以青年宿舍為例,雖然計劃未有明言宿舍定位為何,只稱供年輕人儲蓄、實踐人生目標的機會,但有不少意見均向政府表示,關注年輕人於宿舍租約期滿後未存足夠儲蓄「上車」,完成首次置業的「願望」。

在置業為重的思維主導下,不少年輕人渴望置業,而當樓價長期上升為有產者帶來可觀的財富增長,無疑會吸引更多人視房屋為財富增值工具,「置業上流」就是因而成為都市神話。前特首董建華任內提出讓七成港人置業的目標,但相關的「八萬五」政策生不逢時,最終不了了之,更被視為當年樓價下跌引發「周街負資產」的罪魁禍首。雖有前車之鑑,但董建華牽頭成立的智庫團結香港基金上周提出新的房策改革建議,仍舊主張讓七至八成港人置業,雖美其名效法新加坡推行「港人組屋」,但觀乎其相關主張,仍貫徹房屋商品化理念,而非像新加坡那樣視適切居所為社會福利。

香港的房屋政策缺乏「保障居住權」這個原則支撐,惡果有目共睹,而房屋市場偏重置業、輕視租住,更使得「無產者」未能獲健全的租務保障,讓「有產者」予取予攜,甚至有所謂「租樓等如幫人供樓」的迷思產生。相比之下,租樓既不受保障,又不具投資、財富增值的功能,置業者的住居狀態則相對穩定,甚至可在樓價持續上揚時,享受持續且可觀的財富增長,故在本地脈絡下「安居」自然與置業掛鈎,由此可見,年輕一代追求置業,多多少少是「形勢比人強」,在沒有其他適切居住選擇下只能隨波逐流。

置業真是青年的唯一渴求嗎?(資料圖片/黃寶瑩攝)

囿於房屋結構狹窄,本地房屋市場中未有較買樓更為穩定的選項,置業似乎成為最「可取」的出路。問題是,香港樓價已與普羅市民收入水平嚴重脫節,對年輕人來說,除非有「富爸爸」或「富媽媽」資助,否則就要節衣縮食多年來追求「上車夢」,不少人在過程中看着辛苦積累的「首期」追不上樓價上漲的幅度,不斷望門輕嘆。即使年輕人窮上半生當「樓奴」,安居的代價似乎也大得教他們絕望。

其實,房屋政策不應將「租住」和「置業」分優次,就年輕人而言,姑勿論他們是否願意被置業決定「綁死」個人財政,當年輕人為了供樓而「打死成世工」,可支配收入受蠶食,代價是難以自由地發揮創意、開展事業,這不僅意味着個人的人生規劃受局限,從社會整體利益着眼,它也扼殺了產業多元化的空間,不利於創造一個可維持發展活力的經濟環境。

可惜的是,迄今不少有關青年房屋的倡議,本質上均沒有嘗試打破置業為本的房屋結構形態。舉例說,政府青年事務委員會去年發表報告,指出大部份青年渴望置業,故政府應考慮改善置業階梯,照顧各階層的住屋需求;雖然報告有留意青年存在對置業以外的居住需要,但只建議政府推廣及提供其他短期的居住選擇,如青年宿舍,好讓青年能滿足對獨立空間的追求,亦可儲蓄作日後置業之用,可見政府始終視置業為房屋階梯的唯一頂端。

非政府機構提供的青年宿舍數量滿足不了現實需求。(資料圖片/譚貴鴻攝)

公屋聯會聯同多個青年團體成立的「關注青年住屋聯席」探討如何幫青年解決居住問題時,重點亦是置業。該組織去年發表報告倡議恢復首次置業貸款計劃、增加購買白表二手居屋的單身人士比例、提高居屋青年家庭的揀樓優次、放寬首次置業人士的按揭成數,及引入港人首次置業的賣地條款。雖然報告對改善青年租住條件方面有所着墨,惟當中主要是改善合資格申請公屋青年的上樓措施,未有考慮更多超過公屋申請入息上限青年的需要。

年輕人面對的住屋困境,其實亦不獨是後生一代的問題。當私樓價格、租金不斷上升,拋離市民的薪酬增長,租住市場卻又不受保障,有限的公營房屋供應又將市民推回私樓市場中,收入有限的市民只能在私人市場中掙扎求存,甚至下流至質素較差的房屋中居住。只不過青年在其規劃成家立室的黃金時期就遇上如此困境,絕非社會之福,必須正視。要解決年輕一代的居住問題,讓他們對未來重燃希望,就必須改善房屋的可負擔性,打破以置業為本的房屋結構,增加置業以外的居住選擇。

政府單以協助置業為重心,無助解決年輕人住屋難。(資料圖片/李澤彤攝)

一、重設租務管制

要打破置業為上的結構,政府必須建設穩健、具全面保障的租務市場,重設廢除已久的租務管制實屬必須。對不少人來說,租住遜於自置物業,原因除了兩者支出相若,租客變相幫業主供樓外,更因租住私樓不甚穩定。與置業供款不同,租住私樓成本幾乎隨樓價穩定上升,租戶要麼接受租金升幅,要麼另覓居所,甚至須降低居住要求,以維持租金在可負擔的範圍內。業主更可於生約期間逼遷,租戶未能保證可續租住所,其住屋條件存在不少變數。

政府須從速重設租務管制,藉租金管制及租住權保障,確立租住私樓市民的權益。前者可限制住宅租金升幅於合理水平,杜絕過度加租、甚至平抑市場租金水平,短期內可減輕目前租戶的壓力。就此政府須設立租務裁決委員會,釐定及定期更新物業的標準租金,以及仲裁租務糾紛。至於租住權保障措施則保障租戶續租的權利,如藉延長中止租約通知期,以及規定業主須有合理理由才可終止租約等,從而讓租戶有穩定的居住條件。

當然,租務管制亦須配合其他措施實行,例如空置稅,方能成事,而且不應屬於永久措施。如若市場有理性可言,樓價、租金水平均能回復至一般市民所能負擔的水平,政府亦無必要繼續規管,可適時檢討租金管制的必要。但原則上,如要建設健全的租務市場,提供置業以外的安居出路,租住權保障始終為租客議價能力的最後防線,理論上不容取消。

1970及1980年代,港英政府實施不同措施控制租金升幅及保障租客的續租權。1981年,由於房屋短缺,續約租金大幅攀升,政府為了保障租客免受業主迫遷,立法保障租客租住權,只要租客願意繳付當前的市值租金,業主就不得迫遷。直至1990年代,房屋供應轉趨穩定,「物業市場自由度」成了主流論述,政府於1998年及2004年先後取消租金管制及租住權保障。然而,如今私人市場租金連年上升,公屋輪候時間愈漸增加,整體的住屋環境與當年迥異,但政府對恢復租管的態度仍然強硬。(資料圖片/高仲明攝)

二、改革資助房屋供應模式

雖然本港房屋政策須打破置業為本的框架,市民仍須有自由選擇自置或租住居所。能力足夠的市民當然可繼續於私人市場內置業,而政府應以平抑樓價增長為目標,讓市民的勞動成果不至於被置業開支過分蠶食。但對能力不足,又希望置業安居的市民,政府就須要予以協助。長遠來說,政府可以大規模推行資助房屋計劃,包括大幅增建居屋,同時恆常化首置置業計劃,全力資助既未符合公屋申請資格、又無力負擔私人市場物業的夾心階層置業。但必須指出,政府應主力以興建資助房屋的形式解決市民的置業需要,而非透過降低按揭成數,或以任何形式資助市民於私人市場中買樓,這只會進一步刺激樓價水平,提升一般市民於私人市場置業的難度。

更重要的是,政府應改革資助房屋的定價方式。畢竟,政府興建資助房屋並非以圖利為目標,即使現時資助房屋定價改以市民的負擔能力計算,其價格仍不便宜,且尚有不俗的盈利空間。政府應考慮以成本價出售資助房屋,徹底減輕市民負擔。政府亦須大幅提高資助房屋的轉售限制,甚至完全禁止轉售,將資助房屋絕緣於投機炒賣,鼓勵房屋只用於居住用途,同時亦可減低對私營房屋市場的影響。

市建局馬頭圍道項目,已成為全港第一個首置上車盤。(資料圖片/鄧倩螢攝)

三、構建更全面公營房屋系統

針對無法負擔租住私宅的基層,出租公營房屋仍是至關重要。毋庸置疑,政府須大幅增建出租公屋,務求照顧逾20多萬戶的基層市民的需要之餘,盡早實踐政府早年承諾,讓平均輪候三年上樓的準則逐步擴展至非長者單身人士。但必須指出,在土地、房屋供應未曾到位前,政府必須停止將新建公屋單位轉作綠置居出售,以免珍貴的公屋資源用於投機炒賣用途,而非用於照顧基層家庭需要。

但樓價持續飆升,收入稍高的夾心階層也對私樓租金水平感到吃力,遑論置業,惟他們收入明顯超過公屋申請資格,無緣受惠政府協助。無疑,夾心階層有權申請購買資助房屋,但正如前述,對不少市民來說,供樓負擔不但沉重,甚至形同枷鎖,市民理應有在置業以外的選擇,惟市場租金水平高企,夾心階層始終沒有可負擔、且適居的住屋選項。

就此,政府應復建、甚至大規模興建有「中產公屋」之稱的公營出租單位,配合傳統公屋,為中、低收入市民提供低於市價租金的居所。現時全港僅三條俗稱中產公屋的乙類屋邨,由房協興建,雖然租金大概為市值租金的一半或以下,但亦較一般公屋為高,申請者的入息限額及資產限額亦相對較高。政府應擴充出租公屋的系譜,在增建傳統公屋時發展更多中產公屋,照顧基層與收入稍高市民的需要。

近十多年來,年輕人於在學期間申請公屋頗為常見,原因除了私樓樓價、租金異常高漲,青年害怕日後難覓居所之外,更是由於他們畢業後的收入輕易超出公屋入息限制,惟政府除了資助房屋計劃外,就沒有針對收入稍高群體的公營房屋政策,故不少年輕人唯有在畢業前盡早申請公屋,甚至在畢業後刻意壓低收入,以符合申請門檻,搏取上樓希望。然而年輕人的住屋需要不但被忽略,甚至被視為攤薄公屋資源。故此,增建中產公屋有助分流收入高於公屋申請要求者,讓一般公屋用於照顧基層家庭,達致更準確的資源分配。

針對年輕人的租住需要,有必要改革整體公營房屋的輪候安排。以房委會為例,其於2015年有關「非長者一人申請者」的修訂,大幅增加年滿45歲申請者的得分與增分幅度,形同在制度上歧視年輕申請者。必須指出,年輕一代薪酬增長潛力較大,理論上日後其房屋負擔能力應有所增加,或許未必需政府提供協助,故愈年輕者得分愈低不無道理。但假如年輕人輪候多年依然符合公屋申請資格,明顯具相當的住屋需要,政府不應僅因年齡便削弱其上樓機會。故此,政府未來應檢討公營房屋的輪候制度,改革歧視年輕人的分配方法。

香港有三個「中產公屋」,位於荃灣的「中產公屋」寶石大廈,當年因毗鄰石壁新村,故以「石」字命名。(房協圖片)

四、加強青年宿舍計劃

在上述各項房屋選項以外,青年宿舍的角色亦相當重要,理應作為青年通向不同安居選擇的過渡選項,這亦與政府、甚至不少地方的青年房屋理念相似。當房屋階梯的末端不再只有置業可選,青年宿舍的定位便不再是只讓年輕人儲蓄「上車」,而是真正讓青年為其生涯目標而作儲蓄。

當然,這並不排除青年仍以置業為人生目標,青年宿舍應依舊可讓他們既藉低廉租金解決短暫住屋需要,同時為未來置業作好準備。但如青年無意置業,並將其儲蓄用在其他用途上,房屋階梯理應提供足夠選項,如他們可在受足夠保障下租住私樓,甚至按當時入息條件申請各類的資助及公營房屋,好讓他們即使在青年宿舍租約期滿後,亦能覓得安居之所。

就此, 政府必須大力加強提供青年宿舍的力度。單靠鼓勵非政府機構參建,不但效率低下,更是反應慘淡,政府必須採取主動,全力承擔發展青年宿舍的責任。政府應考慮訂立供應青年宿舍的時間表,恆常批地予房委會、房協等機構,每年興建適量青年宿位,這既可滿足更多青年需要,更可利用他們的經驗提高興建效率。另外,政府亦應為青年宿位訂立最低面積標準,以確保達致適居水平。

租住條件方面,青年宿舍的最高入住年期應有所提高。誠如不少批評指出,目前計劃最高容許租住五年,對協助青年儲蓄的功用有限,故政府應考慮提高至最少十年。同時,不應禁止入住青年宿舍的青年同時申請其他公營資助房屋,畢竟此乃市民應有權利,只要青年有需要又合乎資格,便不應阻止。有論者或許認為此舉涉及雙重資助,有損其他申請者權利。但不要忘記,即使日後房屋供應大增,公營房屋輪候始終需時,合資格青年在輪候時亦須面對居住問題。且青年宿舍本屬過渡性質,如青年能輪候期間入住,既能解決輪候時的居住問題,更可促進在租約期滿後盡早接駁其他長遠房屋選項,顯然更能照顧青年的住屋需要。況且,如若公營房屋大增,輪候時間能維持於三年之內,那麼年輕人佔用青年宿位的時間明顯不長,對其他申請者的影響相當有限。

要讓年輕一代對香港重燃希望,設身處地解決他們面對的住屋困境乃為必要進路之一。上述倡議勾劃本港房屋階梯的改革路向,惟僅有方向並未足夠,政府是否具備改革決心與領導力,更是關鍵。

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【房屋選擇.倡議(上)】蝸居租置俱難 青年排公屋豈無因

上文節錄自第182期《香港01》周報(2019年9月30日)《重整房屋架構 還青年多元住屋選項》。

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