諮詢制度異化 改革方向成謎

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源自港英年代的諮詢委員會制度多年來飽受批評。有意見人士指出,諮詢政治近年逐漸褪色,委任方式更惹人詬病,被批評有如黑箱作業。特首林鄭月娥於任內首份《施政報告》提出「青年委員自薦試行計劃」,稱要吸納不同光譜青年加入諮詢架構,惟政策同樣備受指摘,被視為政治酬庸,未能做到廣納民意,為諮詢委員會注入新動力。

反修例風波爆發後,林鄭月娥宣布改革諮詢委員會制度,再度調整委員會組成及運作模式,港府如何有效將不同意見融入施政?委員會制度的改革路線又該如何走?至今一切似乎仍然成謎。

香港理工大學社會科學系助理教授鍾劍華。(資料圖片)

香港現時約有500個諮詢及法定機構,其存在意義可追溯到英治時期。港英殖民政府從宗主國引入這套諮詢委員會制度,並成為港英政府管治架構的重要一環。

港英政府作出重要決策前,會通過諮詢委員會收集不同意見,以「行政吸納政治」的手段吸納專業人士的意見,以提高政府在決策上的施政效能,並增加認受性。六七暴動帶來的教訓,亦令這種「諮詢政治」在港英時代得以大行其道。

諮詢功能逐漸失效

九七前的港英政府雖然存在認受危機,但是「行政吸納政治」手段尚算奏效,能夠將社區領袖的意見帶入政府,減低精英階層對政府帶來的壓力。再者,一些地區較有名望的專業人士,更可以向政府提供專業意見,並且借助他們的聲望推銷政策,讓業界及大眾市民較易信服。

香港理工大學社會政策研究中心主任兼應用社會科學系助理教授鍾劍華指出,諮詢政治由上世紀六十年代至九七回歸前奏效,原因在於當時大眾教育水平偏低,市民傾向相信民間政治領袖的專業性,認為他們受過高等教育,「站出來都有型有款」,可信度高。

港英時期的諮詢委員會制度非獨腳戲,有相對完善的升遷機制助政府「儲蓄社區領袖」。鍾劍華指出,以往不少委員會成員擁有豐富地區工作經驗,往往需要做到一定成績才被推薦升遷,從而達至「由下而上」的功效。再者,地區領袖會通過各種公眾諮詢活動來收集民意,讓大眾接受政府雖然不是由人民選出,但起碼重要的決定還容許市民有一定程度的參與。

政務司司長張建宗擔任青年發展委員會主席。(資料圖片/羅君豪攝)

回歸後,隨着教育水平提升,以往受過高等教育的政治領袖不再獲神化,更出現「你識嘅,佢都識,為何要信你」的現象,教育普及化顯然削弱了政治領袖的認受性。

而且,近年不同政治團體相繼成立,喚起大眾參與政治的意識,市民開始覺察政治權利的重要性,過往有限度的諮詢委員會制度遭受挑戰,在現今複雜的政治脈絡下,顯然變得不合時宜。

前行政會議成員張震遠曾打破出任同一公職不超過六年的指引。(資料圖片/羅君豪攝)

諮詢政治失去公信力,亦與委任原則底線屢次被觸碰有關。過往港府就委任諮詢委員會成員事宜訂下「六六規定」,即非官方成員出任組織的同一職位不可超過六年,亦不應同時擔任多於六個委員會的職位,以保障公眾人士有平等機會通過諮詢機構參與社區服務,防止壟斷及霸佔等情況出現。

然而,回歸之後,「六六制度」逐漸崩壞。鍾劍華指出,曾有行政主任依足指引辦事,向上級推薦委員會更替名單,以替換任期即將超過六年的委員。惟建議名單上繳後,一直未有拍板通過,皆因上層認為沒有替換的需要。

翻查歷屆記錄,確實存在着不少「公職王」,包括前警務處處長鄧竟成、香港藝術發展局主席王英偉,以及香港旅遊發展局主席彭耀佳等,都同時兼任過多項公職,達到臨界點。前行政會議成員張震遠更打破出任同一公職不超過六年的指引,被批評破壞諮詢委員會制度多年來建立的公信力。

林鄭月娥與西九董事局成員曾被揭發在沒有公眾諮詢下,突然宣佈與北京故宮博物院合作。(資料圖片/羅君豪攝)

無可否認,特區政府勤於地區諮詢工作,惟成效一直惹人詬病,更屢爆醜聞,打擊諮詢政治的公信力。2016年底,當時仍擔任政務司司長的林鄭月娥被揭發在無諮詢公眾的情況下,突然宣布與北京故宮博物館合作,在西九文化區興建故宮文化博物館。事件引起社會極大爭議,各界狠批政府無進行公眾諮詢,忽視市民聲音,帶頭破壞既有的諮詢程序做法。畢竟,政府在制訂政策時,不同市民和團體都希望有一定話語權和影響力,而政府試圖繞過諮詢制度,無疑會引起反彈,惹人懷疑諮詢制度是否遭架空,諮詢委員會是否依舊能發揮作用。

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上文節錄自第186期《香港01》周報(2019年10月28日)《諮詢制度異化 改革方向成謎》。

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