漩渦中的香港警隊 如何修復破裂警民關係?

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11月19日,鄧炳強接替盧偉聰出任警務處處長,甫上任便將香港警隊自1995年沿用至今的服務宗旨「服務為本,精益求精」改為「忠誠勇毅,心繫社會」,引起社會熱議。當日下午,警察公共關係科總警司郭嘉銓在警方記者會上就更換座右銘解釋,「忠誠勇毅」突顯警員特質,「心繫社會」則突顯警隊上下一心,以服務市民為依歸,又表示警隊一直與時俱進。這一解釋未能平息外界的疑惑,有媒體甚至指出,去掉「服務為本」,並將「心繫社會」置於「忠誠勇毅」之後,是否標誌着警隊自此不再以服務市民為主,邁入淪為政權工具的新階段?

對此,香港警政學者何家騏說:「很難通過口號的變化來判斷這代表某種意義上的轉變。作為學者,我認為『為什麼一個口號的變化引起外界如此大的反應』,是一個更重要的問題。」

警隊自1995年沿用至今的服務宗旨「服務為本,精益求精」已改為「忠誠勇毅,心繫社會」。(資料圖片/陳浩然攝)

反修例風波已持續半年。香港民意研究所於12月6日公布的紀律部隊民望調查顯示,短短半年內,市民對警務處的滿意度從61分降至35.3分;香港中文大學傳播與民意調查中心在10月發表的民調亦表明,半數受訪者「完全不信任」警方, 68.8%受訪者更認為應該大規模重組警隊。愈來愈多示威者在集會現場高喊「解散警隊」的口號。如果真的「解散警隊」,會怎樣?

「那就徹底亂套了。」前警務處助理處長夏禮德(Peter Halliday)說,「如果沒有警察維持社會治安,人們會做錯許多事。」

對很多人來說,警察的職責是「維持社會治安」,因此,「解散警隊」的訴求乍看之下顯得荒謬無稽。在6月之前,香港警隊在「維持社會治安」方面所取得的成就獲世界認可。在世界經濟論壇去年10月發表的《世界競爭力報告書》中,香港警察服務的可靠程度排全球第六,而在加拿大智庫菲沙研究所(Fraser Institute)去年發表的《全球人類自由指數》中,香港警察服務的可靠程度位列第八。

如何重建警民互信,是當前香港社會亟需處理的重要課題。(資料圖片/梁鵬威攝)

但時至今日,警方雖然仍聲稱自己是在「維護社會治安」,其認受性卻受到廣泛質疑:其一是關於警察「濫暴」的爭議。警方在12月9日公布,過去半年共發射1.6萬枚催淚彈、約1萬發橡膠彈、2,000發布袋彈、1,850發海綿彈,以及19發實彈,而截至上周一(12月16日)為止,共拘捕了6,105人。在接連不斷的警民衝突中,警方「粗暴執法」等行為屢屢挑動市民怒火。其二是仍在調查中的「7.21」元朗事件,市民質疑「警黑勾結」。其三,市民對監警會的權利和獨立調查能力心存疑慮,而這一疑慮似在國際專家組請辭並稱監警會有「結構性矛盾」後「得以證實」。其四,市民認為警方在回應諸如「8.31」太子站事件、科大學生周梓樂墜樓案,以及西灣河開槍等具體事件時,拒不承認有任何相應責任,且事發至今沒有警員被究責,因而懷疑警隊內部相互包庇。種種事件編織起如蛛網般的「塔西佗陷阱」*,警隊深陷其中,無力自拔。

*注︰古羅馬史學家塔西佗(Tacitus)指一旦統治者被人民討厭,他做的事無論是好是壞,都只會令人民討厭。這番話後來被人引用為「塔西佗陷阱」。

研究警政的香港教育大學社會科學系助理教授何家騏指出,潛藏在現象之下,警民關係惡化的根源在於「期望落差」(expectation gap),而期望落差的核心問題涉及警隊的根本結構:警隊為誰服務?如何服務?

警方雖然仍聲稱自己是在「維護社會治安」,其認受性卻受到廣泛質疑:其一是關於警察「濫暴」的爭議。(盧翊銘攝)

「期望」的源流與轉變

香港警隊成立於1844年,是世界最古老的現代警隊之一。彼時香港仍是英屬殖民地,警隊在建立之初,即帶有「殖民地警隊」的屬性:任命有軍事或警政經驗的人為領導,從其他殖民地引入下屬,並在殖民地當地招募前線警員維持治安。不同種族分而治之,能夠起到互相監督的作用。同時,不同於其他國家的「民警」,香港警隊援引愛爾蘭的殖民地警隊模式,採取「半軍事化」運作,實行中央集權制,配實彈槍巡邏,以維持殖民地秩序。即是說,香港警隊的成立目的,是一支服務殖民地統治者的武裝部隊,因此具有雙重職能:須承擔打擊犯罪行為等「民警」職務,也要排除對殖民統治的威脅,以保障英國人的利益。

這種「雙重性」可體現在1846年推行的公開笞刑上。彼時,為防止華人擴張勢力,港英政府實施華人宵禁,警察可在街頭公開鞭笞華人。至1871年,當局更規定每星期三為鞭笞日。公開笞刑在1877年廢除,但監獄仍執行。

九七回歸之後,按照「五十年不變」的思路,香港警隊在制度和組織上未有太大的改變。(資料圖片/梁鵬威攝)

二戰後,世界格局發生變化,內地大量難民湧入,使香港成為各方勢力齊聚的場所。香港警隊應時而變,進行了包括聘用華人督察、招募女警、加強防暴力量等改革,並致力推行「社區警政」,以拉近警民距離。這些措施不僅健全警隊制度、提升警隊專業化水平,同時使得警民互動有效「落區」。香港警隊因而建立起「中立」、「專業」、「制度化」的形象,獲得市民高度認同。但是,這一系列改革並未觸及香港警隊的管制理念——也即是說,儘管警民關係有所改善,警隊效忠英女王、維護英國人在港利益這一本質,並未發生變化。

在《香港警政民歷史流變,人心向背的教訓與啟發》(下稱《歷史流變》)一文中,何家騏指出,「香港警隊一直以來不需要亦沒有依靠市民認受,他/她們被視為『殖民地政府的代理』,效忠的對象是英女王而非香港市民;其文化的『政治中立』概念,基本是指不會偏袒『英女王及英國政權之外其他的勢力。』」

此外,「專業」體現在通過提高招募警員條件及設立警察學校等方式,提升警員質素及能力;「制度化」則體現在一系列制度改革,包括「六七暴動」後完善了的警察機動部隊制度、上世紀七十年代成立廉政公署打擊警隊貪污等。何家騏認為,這並非「警政民主化」,反而類似「商界營銷」策略,「通過『多快好省』,強調『成本效益』,『滿足顧客』,令市民對警隊的感覺正面。」

警隊在反修例風波中被推到社會矛盾的風尖浪口,執法表現屢受質疑。(資料圖片/梁鵬威攝)

這顯然與當下市民要求警隊做到的「中立」、「專業」及「制度化」背道而馳。反修例風波中,警隊表現成為不少市民互相爭論的熱門話題,不少人的想法與密切關注反修例風波及警方記者會的張小姐相似:「我認為『中立』應該是對當前無論撐警與否的人都能一視同仁。比如元朗那件事,(警方)顯然態度有區別。我要求的『專業』是,在示威現場警察能夠做好情緒管理,不要因為想發洩情緒而去罵人或者打人,能夠重視人權。對『制度化』的要求,一方面是希望警隊能夠更公開,比如什麼情況下可以開槍的通例內容。一方面是關於監警會,我覺得這種『自己人查自己人』的方式不能體現出制度完善。」

何家騏指出,這就是當前警民間存在的「期望落差」。他在《歷史流變》中分析:「在西方,『政治中立』是在政黨政治的民主選舉下,不偏不倚,效忠憲法(或制度),但在香港,除了這點亟待釐清以外,『專業及問責』究竟是香港警方經常強調的程序、制度化、有規有矩,抑或是強調『程序公義』、透明、公開、一致,這些問題也有待回答。」

同樣的詞語背後,警民有不同的認知。九七回歸之後,按照「五十年不變」的思路,香港警隊在制度和組織上未有太大的改變,只是效忠對象由英女王轉移為香港特別行政區,這種將「舊制度」搬入「新框架」的做法並未動搖警隊體制的本質。另一方面,香港的警政環境卻在不斷變化。這二者之間不能契合,警民矛盾由此爆發。因此,香港警隊若要「一直與時俱進」,需要變更的就不僅僅是座右銘。

二十四年來的變與不變

夏禮德1967年加入警隊,2003年退休。八十年代末他擔任沙田區總指揮官,時值越南難民湧港,馬鞍山一處能容納25,000人的難民營是他的轄區範圍。「這座難民營的人分別來自越南的南北部。所以剛開始的幾個月出了很多麻煩事。打架、鬥毆甚至謀殺,有人被捅傷更是家常便飯。」夏禮德回憶道,「我們(警察)竭盡全力地去維持秩序,但在前幾個月,我們完全摸不着頭腦,不知道應該怎樣做。」

夏禮德形容,警方應對混亂局面的能力不斷提升。(黃舒慧攝)

六十年代越戰爆發後,大批越南難民背井離鄉前往異國避難。1979年7月,英國政府簽署國際公約,將香港列為「第一收容港」接收越南難民,並作為審核難民有無移民其他國家資格的中轉站。其中,因經濟原因離鄉的難民被定義為「船民」,他們不獲他國收容,面臨被遣返越南的局面。

這批住在難民營中的留港船民,因居住環境惡劣,又不能隨意離開,且「南」「北」混住意識形態相左,導致營內常常爆發騷亂。1992年2月3日,元朗八鄉的石崗船民中心爆發嚴重騷亂,南越和北越人相互廝殺,駐守難民營的紀律部隊無力制止,被迫撤退,最終大批警員趕至鎮壓,才能控制局面。事件造成24人死亡,130多人受傷,是香港史上傷亡最為慘重的越南船民騷亂事件。

「現場如此混亂,經驗並不豐富的警察當然會因為緊張倍感壓力。」夏禮德說。但隨着一次次衝突升級,警方漸漸具備人群管理的實戰經驗。「比如,每當出現騷亂——這是很頻繁的——無論是白天還是凌晨三點,我都會立即前往警局,換上制服、戴上帽子——這身行頭能讓人一眼認出我是高級長官。然後開着大聲鳴笛的警車,開進難民營中央。」回憶起往事時,夏禮德微微皺眉,「當人們看到有高級長官在場,無論是年輕的警員還是發生衝突的雙方,都會冷靜許多,局面也會更好控制。」

三十年後,面對警民對峙的場面,香港警隊有了更完善的制度和更豐富的經驗。根據公開資料,當前應對示威活動的警察機動部隊(PTU)於「六七暴動」後成立,前身是針對1956年發生的「雙十暴動」而成立的一隻特遣部隊,負責處理人群管理、公眾活動,以及任何可能爆發的動亂。

當前應對示威活動的警察機動部隊(PTU)俗稱「藍帽子」,是準軍事化的防暴警察,負責處理人群管理、公眾活動,以及任何可能爆發的動亂。(資料圖片/羅君豪攝)

PTU俗稱「藍帽子」,是準軍事化的防暴警察。PTU總部每八周會從軍裝部抽調170名人員組成一個大隊,進行為期12周的訓練,並執勤40周。隨後大隊會解散,再成立新的大隊,以這種不斷循環的方式確保警務處全體紀律人員均接受過準軍事化訓練。PTU主要訓練內容包括防暴操、人群管理、罷工及示威的應付方法、設立路障及實行宵禁的程序,以及棍棒、盾牌、催淚武器等的使用等。目前,PTU共有八個大隊隨時候命,每當爆發大型衝突,PTU和接受過PTU訓練的普通警員都會穿防暴裝備組成防暴大隊,處理混亂局面甚至進行清場。

近年,這支準軍事化部隊的力量逐漸加強。警隊為加強警民對峙時的驅散人群能力,於2014年中成立一支專門防暴的特遣隊,至雨傘運動爆發後,此隊伍正式定名為特別戰術小隊(俗稱「速龍小隊」)並使其常規化。在雨傘運動後,警方再計劃購置三輛新型水炮車,並在2018年投入服務。

警隊為加強警民對峙時的驅散人群能力,於2014年中成立一支專門防暴的特遣隊,正式定名為特別戰術小隊(俗稱「速龍小隊」)。(資料圖片 / 羅君豪攝)

同一時期,政府銳意強化警隊內部安保力量。警方財政開支由2013/14年度的148億元,增至2018/19年度的197億元;警員編制由2013年的28,528人,增至2019年的31,141人,並在培訓上進一步規範化和專業化。此外,警方還通過建立八鄉少年警訊訓練營、成立社交媒體帳戶等措施,希望拉近警民關係。

警方通過建立八鄉少年警訊訓練營、成立社交媒體帳戶等措施,希望拉近警民關係。(資料圖片/政府新聞處影片截圖)

「警察當然會犯錯——是人都會犯錯。」夏禮德說,「但我認為,大部份情況下他們的表現很專業。比如,無論何時,在採取武力之前,他們都會展示警告標誌。」夏禮德認為,較之他任職的時期,警方在應對混亂局面時已有很大的進步。

採訪結束後,夏禮德致信《香港01》評價此次風波中香港警隊的整體表現。在信中,他寫道:「在過去的六個多月裏,香港警隊獨自對抗動亂、惡意破壞以及其它違法行為。我認為,世界上沒有一個國家的警察部隊能夠以如此專業及克制的態度應對這樣無法無天的情況。」並說:「作為一個退休警官,我從未如此時這般對香港警隊感到驕傲。」

夏禮德信件全文︰

在過去的六個多月裏,香港警隊獨自對抗動亂、惡意破壞以及其他違法行為。我認為,世界上沒有一個國家的警察部隊能夠以如此專業及克制的態度應對這樣無法無天的情況。其傑出程度可以與1940年不列顛之戰中的英國皇家空軍相提並論——他們也曾獨自奮戰,使英國免於被入侵和破壞,是香港警隊救了香港。香港公眾欠香港警察一個鄭重的道謝——是香港警察維護了他們的生活方式。

在過去的六個月裏,香港警隊的警官們捲入了與犯罪者們數以萬計的互動中。如果沒有部份警員越界的個案,那將是非同尋常的——而這些個案大多數是無意為之。

控訴香港警察暴力對待不法分子並故意傷害媒體記者,這些是被有其用意的人捏造的。真正的野蠻行為是肆意或殘酷地對待他人。香港警隊有服務香港的光輝歷史,指摘他們犯下如此可怕的罪行,這一行徑實在令人髮指。至於媒體,儘管得到香港警隊的一再建議,他們仍以會傷害到自身的方式行事。不過,只有少數記者受傷,這也反映了香港警隊的專業。

作為一個退休警官,我從未如此時這般對香港警隊感到驕傲。

(原文為英文,由記者翻譯。)

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上文節錄自第194期《香港01》周報(2019年12月23日)《旋渦中的香港警隊 如何修復破裂警民關係》。

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