挽救監警會公信力 廉署經驗可借鏡

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要重建警隊公信力,改革常被視為「無牙老虎」的監警會,建立市民信任的警權監察機制,必是重要一環。四十年前政府成立廉政公署,同樣面對重重阻力,後來廉署憑着屢破貪污案件,打擊貪污風氣,逐漸贏得港人信任。回顧廉署成立經歷,定能有助改革監警會。

外界一直批評監警會「無牙老虎」,主要基於以下三點:一、缺乏獨立刑事調查權。監警會只能審核投訴警察課匯報的資料,無權自行搜集證據。二、無權傳召證人及迫令警方提供證據。萬一警方不合作,監警會也沒有辦法。三、警務處消極回應。監警會質詢警方行使警權的理由,警方在九個年度中的接受率為零,近三年整體質詢或建議的接受率亦只介乎48%和61%。可以這樣說,海外專家的不滿,只是掀起監警會以至政府最後一塊遮醜布。

無權傳召證人及迫令警方提供證據。萬一警方不合作,監警會也沒有辦法。(資料圖片/盧翊銘攝)

修例風波引發的警民衝突,實難靠監警會處理,必須交託獨立調查委員會。另一方面,即使風波過去,破裂的警民關係亦不會自然癒合,政府須設法修補,而賦權監警會,讓監警會公正和完整地審視所有投訴個案,是正確方向。當警隊公正處理投訴,監警會可以予以肯定;警隊若有嚴重過失,監警會有權調查搜證,避免警隊內部有機會互相包庇。

廉署成功 靠法例、資源、決心

事實上,1974年,政府同樣在大風大浪中拋下定海神針,令香港由亂局趨向平穩。那就是成立肅貪的廉政公署。上世紀五十年代至七十年代初,香港公私部門貪污成風,市民尤其痛恨警員集團式貪污,又不相信當時的反貪部門履行工作目標,總警司葛柏被揭貪污後於1973年潛逃,成了民怨爆發的導火線。

當時在警隊以外的反貪部門,極其量只有向政府提供除貪意見的「貪污問題諮詢委員會」,另外兩個部門分別是「貪污事件審查委員會」和「檢舉貪污組」,兩者均隸屬警務處,前者負責評估調查案件的次序,後者負責研究案件證據及有權決定起訴案件,雖加入律政司等外部人士,實際上仍由高級警司指揮。

1974年,政府同樣在大風大浪中拋下定海神針,令香港由亂局趨向平穩。那就是成立肅貪的廉政公署。(資料圖片/羅君豪攝)

警廉分家的建議,早於六十年代初已經提出。在1961年的貪污問題諮詢報告書裏面,受訪者強烈認為檢舉貪污組不應隸屬警隊。1968年律政司呈交斯里蘭卡考察報告書,亦指出設立新組織,向律政司負責,好處甚多。當時分家不成,阻力除了來自警務處外,還有香港政府內部。警務處反對的理由包括堅信警方能配合1970年訂立的《防止賄賂條例》有效打貪,最低限度亦要至少保留多三至四年,容後再議。其他理據有,缺乏警隊外曾受調查工作訓練的人員;願意調任的人士才幹有限;新部門容易被滲透;打擊警察士氣等。

直至1973年6月,港督麥理浩任命高級副按察司百里渠(Alastair Blair-Kerr),撰寫報告書倡議肅貪的法規,百里渠未有明確建議政府另立反貪部門,只留下註腳說,若要成立,主管人必須非警務人員,而且向律政司負責。1973年底,成立廉署的機會到臨,因為麥理浩要拒絕英國政府直接介入本地政務。

香港貪污猖獗加上葛柏逃回英國,引起英國政府及國會抨擊,英政府內部曾醞釀直接調查,但麥理浩拒絕,並在1973年10月的《施政報告》宣布成立獨立反貪機構,翌年2月成立廉署,直接向總督負責,並由非警隊人員出任專員。1975年1月,廉署憑着污點證人證供,成功引渡葛柏回港審案。

香港貪污猖獗加上葛柏逃回英國,引起英國政府及國會抨擊,英政府內部曾醞釀直接調查。(資料圖片)

本地公共行政學者葉健民在翻查英國政府檔案後分析,縱然英國是宗主國,但港督的最根本任務是要有效管治香港,有了這基礎,才能保障英國在港利益。就此,港督要取信於民,爭取認同,成立廉署就是方法之一。

若說廉署是老虎,《防止賄賂條例》就是虎牙。條例的威力在於舉證沒有違法的責任在於被告。條例第十條訂明,除非有合理辯解,但凡官職人員的收入與生活或財產不相稱,就是犯法。因為貪污行為隱密或者你情我願,而作證者恐遭報復,調查部門難有充足證據,新條例能大大減低控方舉證難度。

順帶一提,誠如上文所說,防賄條例在1970年生效,早於廉署出現,那時由戴麟趾出任港督。因此,在防貪歷史上,不應忘記戴麟趾的功勞。麥理浩是繼承者,其貢獻在於進一步擴闊條例,訂明由密切關係者代為管理,或由被告送贈的財產,均當作被告人財產,以打擊轉移資產。另外,麥理浩在廉署成立初期「大開水喉」,使其有充足人手和資源查案。

廉署豎立聲望之路並不平坦,成立三年後爆發警廉衝突,一度令港府進退維谷,最後麥理浩頒發局部特赦令,向警員讓步之餘,平衝廉署的威信,肅貪威力逐漸由警隊遍及全港。

監警具實權 警隊同受益

成立廉署的經驗對監警會充權有三個啟示。第一、獨立於警隊並配備有力法規。設想若監警會一如廉署是法定獨立機構,不從屬警務處,便可確保投訴調查離開警隊架構。誠如《香港01》早前倡議,政府應修訂監警法例,賦予監警會刑事調查和傳召證人權力,並建議內部設立刑事案獨立調查小組。牽涉案件者,可以在監警會提供證據。

政府應修訂監警法例,賦予監警會刑事調查和傳召證人權力,並建議內部設立刑事案獨立調查小組。圖為監警會主席梁定邦。(資料圖片/張浩維攝)

第二、政府給予廉署充足人手和資源展開調查工作,監警會亦應有同樣對待,以配合擴大調查權力。這些人才須獲足夠的監警訓練,同時禁止曾任職警隊的人出任。

第三,應付政府內部矛盾。修例風波未完,加上政府問責團隊多番力挺警隊,在這敏感時刻提出賦權監警會,勢必挑起新爭議。問責團隊必須評估輿情,說服反對改革監警會者,改革其實對各方均利大於弊。

要求政府擴充監警會權力,並非與警隊作對,反而是透過重整架構,釐清監察公權力的權責。當監警會肯定警隊工作,認同警隊執法有理有節,警隊公信力自會提升。即使有警隊中人涉嫌嚴重違規,監警會亦可擔起調查角色,避免警隊受「警警相衞」指控。政府若果明瞭此道理,下決心改革監警制度,並看準時機推行,港人日後定必銘記。

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上文刊登於第194期《香港01》周報(2019年12月23日)《慧眼識英雄》,網上標題為編輯重擬。

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