非洲發展瓶頸:急劇城市化

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中國交建集團(CCCC)和埃塞俄比亞城市發展及建設部(MoUDC)早前發表聲明,將合作建造27萬平方米居住型房屋,紓緩城市居住問題。這也是埃國政府十年計劃一部份,大花金錢改善城市基礎建設,可見埃國當局意識到城市設備落後之問題。縱使埃塞俄比亞城市化比例在非洲排名倒數第五,只有19%,但首都亞的斯亞貝巴(Addis Ababa)卻同樣面對着非洲大陸其他地方因「過度」城市化而出現的問題,包括基礎建設嚴重匱乏、公共交通設施嚴重落後、就業率低、工作地下化等。

撰文︰黃杰

在非洲大陸上,城市化正以人類前所未見的速度發生,年增長達百分之三點五。這代表了,非洲人將要在短短三十年間,完成歐洲人用了一百至一百五十年所經歷的城市化過程。至2035年,非洲將會有一半人口居住在城市中,並且是高度集中在首都城市(見圖一)。至2050年,全球城市化人口增長中,有近九成在亞洲及非洲,其中非洲的城市人口將劇增三倍。按傳統經濟學模型,這本應是非洲發展得宜的指標:愈來愈多人住在相對安全發達的城市中,但諸如聯合國非洲經濟委員會等權威機構卻傾向相信,過於急劇的城市化,使政府措手不及,反而造成發展瓶頸。

(香港01製圖)

在非洲發生的城市化,絕大部份都是「未經計劃的」,跟亞洲的經驗不一樣。在亞洲,城市化背後的動力是工業化,人們為了工作機遇湧入城市,是先有勞動力需求才有城市化,是一種「有計劃的城市化」。可是在非洲,迅速的城市化背後並沒有相應產業為人們提供就業崗位,造成了眾多「過度」城市化的問題,包括低生產力、就業機會不足、基礎建設嚴重匱乏、城鄉分隔加劇、工作地下化、城市貧富懸殊、制度不健全等等。

以亞的斯亞貝巴為例,單單因為交通擠塞和修路不齊,已經耗損了百分之三十的生產力;市民平均花在交通上的費用佔其薪金百分之三十五;隨處可見有街童替人擦鞋謀生,亦有大量行乞的婦女和路人躺在路邊;公路上亦有一大群青年在兜售不知從哪裏得來的雜貨品,亦有很多媽媽抱着小孩問司機要錢;幾乎每個主要街角都有人在販賣電話卡。雖然普遍治安民風良好,可是仍然存在很多過度城市化造成的問題。

然而,從數字上看,埃塞俄比亞已經是非洲近年來發展成績較好的國家:連續十五年錄得雙位數經濟增長,工業化增長達20至25%,國家在過去三四期的五年計劃中成功助大量農民脫貧,該國政府也着眼於2025年令埃塞晉身中等收入國家之列,進入東非的國外投資有近半都集中在該國。可見上述社會問題並不是國家普遍的貧窮問題,而是非常特殊的城市貧窮問題,是城市化過於急速,使政府來不及創造就業機會和興建配套基建所導致的。

中國企業近年積極參與埃塞俄比亞的基礎建設。(GettyImages)

聯合國非洲經濟委員會(UNECA)城市化主任Edlam Abera Yemeru向筆者表示,在傳統亞洲城市化的模型當中,工業化是城市發展得宜的關鍵。良好的城市化為人們帶來就業機會,集中的勞動力也使工業化成功。那是一種「生產型城市化」的良性循環。可是在非洲,由於農業是這片大陸的支柱產業,政府思維普遍集中於農業發展,還未有人意識到城市化這樣的「先進國家問題」會成為非洲問題的一部份,因而慢慢醞釀成城市化危機,大量失業人口投身地下服務業,使到國家陷入低生產力的惡性循環,並帶來政治不穩。要按照非洲特殊的城市化問題提出解決方案,不但需要「新型城市化思維」,也需要當局的重視。

去工業化致城市人失業

回歸非洲城市化問題的根源,其實是新殖民主義「去工業化」所導致,而「去工業化」就是為了榨取非洲的天然資源。在非洲獨立的早期(1960至1975年),城市化已經開始了,並且是伴隨着工業化的增長,本應和上世紀亞洲一樣,走上良性發展的生產型城市化道路。可是,擺脫殖民統治後的非洲各國面對更加劇烈的西方壓力,包括經濟上和政治上的不穩。例如,在埃塞俄比亞成功抗擊意大利軍事佔領(1936至1941年)以後,援助埃國的英國軍隊奪走了埃國大部份的工業器材,其說辭是意大利人佔領埃國時「過度資本化」了該國。

由此可見,西方強權對非洲的基本政策就是「去工業化」。上世紀八十年代開始的「華盛頓共識」強迫非洲完全開放市場,導致產業無法健康成長,倒回以出口基礎商品為主的「榨取型經濟」。到2000至2015年,工業出口只佔非洲2.3%經濟總額。《聯合國非洲經濟報告》指出,很多發展不佳的非洲國家在這段時期開始「去工業化」,倒回地下經濟服務業或是天然資源的出口。可是,已經開始了的城市化卻不能逆轉,大部份生在城市的人已經沒法回到農村,所以才會造成非洲「沒有工業化的城市化」的特殊問題,以致一直未能擺脫貧窮魔咒。

法國港口城市維斯特勒昂(Ouistreham)的街頭經常出現多人追車的驚險場面,他們主要都是來自非洲的難民,並希望可以坐「順風車」,登上前往英國的渡輪。(資料圖片Getty Images)

當非洲變成西方榨取天然資源的大陸時,本已開始了的城市化過程便處於一個很尷尬的位置。政府沒有辦法阻止城市的自然增長,可是「去工業化」又使得這些人無法投身於勞動力集中的大型產業,解決經濟地下化的問題。當執政者忙於抽身處理農業、礦業等基礎商品的問題時,城市在沒有控制、沒有規劃之下繼續增長,造成今天我們所見的非洲城市化問題。可以說,非洲城市化問題的根源和關鍵就是因為欠缺了工業化的增長,只要有了勞動力集中的產業解決就業問題,並且有政府介入扶持產業,非洲的城市面貌就不會那麼荒涼。

Abera表示,要擺脫「城市化—去工業化」的惡性循環,關鍵在於如何引領非洲重新走回工業化的路上:「非洲的決策者要學會如何計劃,以控制城市人口的粗暴增長。其中最有效的手段就是建設工業園區。工業園區可以創造大量的就業崗位,剛好解決了急速城市化帶來的一連串問題,它並不是唯一的答案,但是現時我們認知最有效的,也能讓城市化重新走回生產型城市化的正軌。」她表示,在UNECA和埃塞政府規劃局正籌備的「十年計劃」之中,很大部份就是往這方面思考。關鍵是在於如何使城市化帶來的集中勞動力成為工業化的勞動大軍,將適當的就業技術教給潛在的就業人群,並幫助他們脫離城市貧富懸殊的困境。她又指出,政府在這方面已經十分努力,例如和中國國企合力推行了很多基建項目,為很多青年找到建築業相關的工作。可是,城市青年的失業率依然達百分之二十七,明顯地,政府需要做得更多、做得更快。

(香港01製圖)

產業政策是解局關鍵

Abera提出的方案,與近年對於非洲大陸乃至第三世界的發展經濟學思維一脈相承。自埃塞初步成功的經驗,北京著名經濟學家林毅夫提出「產業政策革命」(2013)、埃塞總理顧問Arkebe Oquay提出「非洲製造」(2015)均指向工業化的產業政策是非洲發展的關鍵:只有大型的工業化才可以促成發展中國家的勞動結構轉型,並為國家和更多人創造財富。相比起「華盛頓共識」要求非洲國家一夜之間全面開放,非洲提出穩妥有序的產業政策,保障最大多數人獲得就業機會的「逐步開放」,才是解決眾多國內問題的根本之策。

尤其是在城市化這樣的問題上,非洲大陸上無數的案例均證明,「生產型城市化」是不會自然而然發生的。世界銀行甚至指出,從1980至1994年,非洲發生的簡直就是「沒有增長的都市化」(見圖二)。歷史已經證明了無計劃的城市化將會是一場大災難,一方面使到更多人被迫投入地下經濟,生活得不到保障,另一方面導致基建嚴重落後。反而言之,這些問題都需要當權者盡力介入,並且針對性地為失業群體設計就業方案,並在國家層次上提升工業產品在全球市場的競爭力。

在這個意義下,不論是嘗試改善全球航運系統的「一帶一路」,或是文章開首提到中國交建集團和埃塞當局的建屋計劃,其實都是建基於非洲的脈絡底下、針對非洲問題而作出的回應。相比起「華盛頓共識」這樣外部強加的經濟計劃,這樣的包含在地問題考量設計的發展之道,才是非洲在面對困難重重的情況下需要的良方。

上文節錄自第198期《香港01》周報(2020年1月20日)《非洲發展瓶頸:急劇城市化》

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