【財政預算】重複又重複 一份早已寫好的預算案?

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本周三(2月26日),財政司司長陳茂波將發表2020/21年度《財政預算案》。若說新一份《財政預算案》有何特別之處,就正如陳茂波所言,香港因為中美貿易戰、反修例風波、新型冠狀病毒肺炎疫情等問題內外交困,經濟下行,更有指情況比2003年SARS肆虐時更嚴重。弔詭的是,面對新的危機,我們看到的是兩種「重複」——社會對的討論經年地重複着「派錢」與否、派多少;政府聲稱秉持「理財新哲學」,但一再重複稅基狹窄、審慎穩健的大框架——兩種重複之下,這份預算案似乎早有定案。用「重複」來面對新狀況,到底我們是低估還是高估了香港的困境?

香港因為中美貿易戰、反修例風波、新型冠狀病毒肺炎疫情等問題內外交困,經濟結構性下行,更有指情況比2003年SARS肆虐時更嚴重。(資料圖片/李澤彤攝)

《財政預算案》諮詢文件指出,2019年本地生產總值(GDP)實質增長自第二季開始連續下跌,經季節性調整後按季比較,第三季單季下跌了3.2%,是2009年以來首次錄得按年跌幅,令香港步入「衰退」,預計全年經濟收縮1.2%,失業率亦由5至7月的2.9%上升10至12月的3.3%;內需方面,實質私人消費開支在第三季下跌了3.3%,同樣是十年來首次按年下跌。經濟陷入寒冬,陳茂波周日(2月23日)在網誌中直言,紓困措施或赤字規模「也許會是大家的關注點」。他預告預算案中不少措施源自社會各界建議,但「政府的資源始終有限」,無法滿足所有人的要求。

面對經濟下行,政府去年下半年已先後推出多輪紓困措施,涉款共250億元。今年1月14日,特首林鄭月娥又投放100億元經常性開支,推出十項民生新措施。種種迹象顯示,港府的「理財哲學」似乎改變了,這或可從陳茂另一篇網誌見到一些端倪:

但總的來說,我認為在經濟衰退、下行壓力仍大的時候,在財政可承擔的前提下,政府應採取擴張性財政政策,透過逆周期措施支撐經濟、減輕市民的痛感、穩住信心。因此,我們會保持甚至在能負擔範圍內增加政府開支,以及盡力為市民及企業緩減壓力。
陳茂波,風雨中的財政預算案,2019年12月8日

如果所謂「理財新哲學」等於擴張性財政政策,即在經濟下行的時候不減少政府支出,反而增加開支,是否代表香港不會走上像曾俊華(前財政司司長)年代的緊縮之路?事實上,香港政府的總開支自2007/08年財政年度拾級而上,截至2018/2019已上升了126%。各項經常開支之中,社會福利達843億元,是第二大經常性開支,佔了19.1%,只比教育開支少1.4個百分點。社會福利亦是各項經常開支之中升幅最為劇烈,近五年增加了46.4%,這主要歸因於新增的社會福利金,例如長者生活津貼等。

不過,正如政府多次自我推翻地收緊和放寬社會福利政策—勞工及福利局局長羅致光曾在2018年指降低「兩元乘車優惠」門檻會令政府財政承擔大幅增加,但在上月公布的十項民生措施就以鼓勵60至64歲人士就業為名將優惠年齡下降至60歲—面對人口老化造成的社會福利開支持續增加,未來政府會不會隨時收緊福利開支,就如2019年初上調長者綜援的申請年齡至65歲—實屬未知之數。

勞工及福利局局長羅致光曾在2018年指降低「兩元乘車優惠」門檻會令政府財政承擔大幅增加,但在上月公布的十項民生措施就以鼓勵60至64歲人士就業為名將優惠年齡下降至60歲。(資料圖片/余俊亮攝)

或者我們又可以從陳茂波的另外一篇文章窺探政府的財政邏輯:

初步估算,相關措施涉及逾一百億元的經常開支,這些措施會在明年及其後時間逐步落實。屆時香港的經濟恢復過來,政府收入將回復較高水平,同時亦可探討需否其他開源措施。此外,過去多年政府持續都有推出一些一次性的措施,例如退稅、寬免差餉、豁免商業登記費等,涉及的金額並不小。在有需要時,當中或許亦可作些調整,騰出資源。
陳茂波,公共財政的可持續性,2020年1月19日

不能否認,政府在經濟下行時推出紓困措施的確可以減輕市民的經濟壓力,特別是基層。問題是,政府的收入決定其支出,即使在經濟下行時,增加支出的主要目的只為防止經濟不景氣而帶來的政治不穩定,而這一目的本身可以跟正義平等的經濟轉型—政府如何公平地賺錢、合理地支出—沒有關係。而且,如陳茂波所言,「屆時香港的經濟恢復過來,政府收入將回復較高水平,同時亦可探討需否其他開源措施」,似乎反映政府對於額外的經常性支出並不放心,需要開闢新的收入來源,那麼香港社會是否要開始討論稅制改革?倒也沒看到政府想拓闊稅基的先兆,更何況在市民對現屆政府的信任跌至谷底的情況下,政府要推動改革可謂困難重重。

在這個格局之下,不難理解為何政府在《財政預算案》推出的往往都是退稅、退差餉等毫無新意的措施,政府不敢去撼動既得利益階級進行改革,或者壓根就不覺得這個財政體系是個問題,政黨亦礙於政制、政治文化等原因,裹足於「爭取派糖」,導致《財政預算案》變成「派糖」、「派錢」遊戲。

政府對於額外的經常性支出並不放心,需要開闢新的收入來源,那麼香港社會是否要開始討論稅制改革?(資料圖片/羅君豪攝)

然而,香港正經歷反修例風波以來的多重危機。第一是一開始的政治危機,市民對政府的不信任和政府拙劣的威權管治;第二是社會危機,支持和反對政府的兩個陣營形成社會高度兩極化;第三重是財政危機,社會衝突加劇經濟下行,政府收入減少同時又要用錢紓解民困;第四重是近期的傳染病危機,政府被指防疫措施太少太慢,市民人人自危,對政府的不信任再度加劇,政府又多了一筆300億元抗疫基金的額外支出。接下來這份萬眾矚目的《財政預算案》,政府有辦法解決這四重危機嗎?以往被視之為理所當然的「派糖」、「派錢」,到底是否可行、又有沒有意思?如果這時提出改革,難度在哪裏、又應該如何入手?

從政府派錢史看公共財政邏輯

不知從何時開始,《財政預算案》由「派糖」(退稅、退差餉)遊戲變成「派錢」(現金)遊戲,每逢預算案諮詢,媒體、政黨都必定會圍繞「會否派錢」你爭我逐,今年也不例外。差別是「派錢」的原因由民間的「還富於民」或官方的「藏富於民」變成今年的「平息民怨」、「刺激消費」。回顧香港簡短的「派錢史」,2011年的「$6,000計劃」是首例,之後是2018年的「關愛共享計劃」(即派錢4,000元),其餘年份只聞樓梯響。輿論傾向認為,「4,000元」的申請步驟繁複、審批耗時、行政成本高、政府又無端遺失大量申請表,所以沒有審查、不用申請、劃一向18歲以上香港居民派發的6,000元計劃派得好,4,000元派得差。回過頭想,一直被形容為「守財奴」的香港政府當初為何會「派錢」?「派錢」對於香港的財政有何含意?比較兩次「派錢」事件的歷史脈絡,我們不難看出香港政府「派錢」的政治面向。

回過頭想,一直被形容為「守財奴」的香港政府當初為何會「派錢」?(資料圖片)

2011/2012年度的《財政預算案》提出不設收入上限地向所有強積金戶口注入6,000元,預計總支出為240億元。據當年的《財政預算案》所述,這個建議的初衷是「希望協助更多市民為退休作好準備」,而且「這既不會增加通脹壓力,也是我們現在財政上可以負擔的」。不過正如當時已經有人提出,類似提案,其實在曾俊華的第一份,即2008/2009年度《財政預算案》,已經出現。兩者的分別是,先前一份計劃目的在於「加強低收入工作人士的退休保障」,所以只為月薪不超過10,000元的基金戶口注入6,000元,總值約90億元;之後一份則沒有收入限制。

更值得注意的是,社會對這兩個類似建議的反應,在三年間出現天壤之別—2008/09年度的注資強積金方案並沒有太大反對聲音,而且積金局很快就在2009/10年度完成向超過140萬合資格強積金及職業退休計劃成員支付政府的特別供款;到了2011/12年,社會反響相當巨大。

2011/2012年度的《財政預算案》提出不設收入上限地向所有強積金戶口注入6,000元,預計總支出為240億元。(資料圖片)

該年政府修訂預算時發現收入激增(較原先預計多828億元)但支出減少(比預算少137億元),導致綜合盈餘有713億元,較原先預算的252億元赤字多了足足965億元。雖然政府有推出寬免差餉、電費補貼、代繳公屋租金、社會福利金雙糧和調高供養子女和父母或祖父母免稅額等措施,但仍然被普遍認為「派糖派得差」。歸根究柢,2008年金融海嘯的「量化寬鬆」令大量熱錢流入亞洲,香港樓市在2009年中已經開始回升,到年底已經比金融海嘯前的高位高出5%,結果政府因為經濟復蘇而大賺一筆,又欠缺進取手段壓抑水漲船高的樓價,而市民卻要直接面對通脹。「抗擊通脹」措施力度不足,向強積金注資就像遠水不能救近火,遭市民強烈反彈,不少人質疑為何不直接退稅。加上強積金行政費過高,市民擔心即使公帑注資,錢最後只會去了「基金佬」手中,泛民主派更號召「反對財政預算案」大遊行,逼使政府修改預算案。一星期後,政府讓步,向年滿18歲的香港居民派6,000元,總開支約370億元,民怨宣告平息。

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上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月23日)《重複又重複 一份早已寫好的預算案?》。

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