【財政預算】重複又重複 「派錢」的政治經濟學?

撰文:
最後更新日期:

如果說歷史有其偶然性,那麼從歷史的重複,我們大概可以看到事件的結構性動因。曾俊華年代的「6,000元計劃」,在陳茂波年代幾近出現了一個翻版。同樣是「派錢」,陳茂波卻搞得怨聲載道。

承接上文︰【財政預算】重複又重複 一份早已寫好的預算案?

因為幾近相同的歷史在2018/19年度的《財政預算案》重演,當時財政盈餘達1,380億元,比一年前預計的163億元多了七倍,財政儲備達10,920億元。陳茂波明言會和市民「關愛共享」,將約四成盈餘「派糖」,包括退稅、綜援出「三糧」、免差餉、學生獲一次性津貼等等,總值逾500億元。然而市民一樣不收貨,基層覺得退稅、退差餉沒有惠及未有交稅的低收入人士;中產覺得買樓依然是遙不可及,寬免差餉只是益了炒家及地產商。據香港大學民意研究計劃調查所得,市民對於該份財政預算案的不滿率超過四成,評分只得48.2,是逾十年來的新低,而且這兩項數據在緊接的兩輪民意調查均有超過誤差值的下跌,反映市民的不滿與日俱增。

最終政府在三個多星期後讓步,推出「關愛共享計劃」,向18歲以上通常居住在香港,且沒有任何物業、沒有領取社會福利金、在上一個財政年度沒有繳交薪俸稅或退稅少於4,000元的合資格人士「派錢」最多4,000元。不難想像,複雜的經濟審查條件愈多,相應的行政費也會愈高昂。據政府資料,「關愛共享計劃」在總共發放110億零50萬元的同時,員工開支、辦事處租金和設備就用了3億3千萬元,按該計劃總共收到347萬份申請計,人均行政費達95元。相較之下,「$6,000計劃」的行政費只有1億3千多萬元,按總共612萬宗申請計,人均行政費只要21.5元。

實際執行上,兩次「派錢」的差別在於means-testing,即資產審查—造成了市民在接受程度上的不同。曾經有報道指,有市民取表、填表、交表,忙了一大輪,但經資產審查後所獲發的金額只有4元,結果令人失望。資產審查雖然在香港的各項福利措施中並不罕見,但很明顯,從公共財政的角度而言,錢要派得準,行政費就會貴,「派得唔抵」。而且「派錢」派得不好,反而會造成新的不公平:為什麼老闆業主可以自動退稅、退差餉地租,福利措施受惠不足4,000元的基層反而要花額外精神和麻煩去填寫表格申請?

「關愛共享計劃」申請手續繁複,市民怨聲載道。(資料圖片/林若勤攝)

這麼吃力不討好的事情,政府為何仍然要做?其實從兩次「派錢」經驗可以得知,香港政府壓根非常抗拒。兩次「派錢」的背景都是政府大幅低估財政盈餘,即使在《財政預算案》主動「派糖」,市民仍然覺得不足,造成不滿情緒。「派錢」就是政府安撫市民的最後一招。政府被逼「派錢」,但不想因而有巨額的財政負擔,就以「幫助最有需要的人」為名(或2018年「關愛共享計劃」的說法「補漏拾遺」),將財富分配的幅度減至最低。在這個背景操作下,「理財新哲學」可能「新極有限」。

2020 To 派 Or Not To 派?

到了今年,因為反修例風波,進一步令香港的經濟加速下行,跨政治光譜的各大政黨,包括民主黨、新民黨、自由黨等紛紛建議本年度的《財政預算案》向18歲以上居民「派錢」或派消費券,絕大部份的建議金額達10,000元,民建聯則在新型肺炎爆發後建議政府不用等《財政預算案》公布,先向市民派發10,000元用以購買防疫物資,支援生計受影響的人。有了上次「關愛共享計劃」的經驗,輿論一面倒傾向沒有資產審查,那麼這一筆過支出必然超過600億元,甚至逼近700億元。在這個時間點「派錢」,當中想要平息民怨的政治味道就更加明顯。但面對經濟下行,政府會願意負擔這一項支出嗎?一旦政府再次「派得差」,隨時形成新的危機。

今年「派錢」成為跨黨派共識,陳茂波幾個月內卻沒有明顯讓步。(資料圖片/高仲明攝)

專注香港稅制、公共財政史的香港中文大學社會學系助教馮志強分析:「『派錢』從來不是簡單地派了錢政府就有授權(endorsement),是整個package,你『派錢』還要知道怎樣派。」他舉例說政府和旅發局舉辦的元旦大抽獎,也是「派糖」,明明是一件開心的事,竟然因為伺服器不勝負荷,再次令市民更加不滿、甚至憤怒。「怎樣表達整個package,怎樣勾勒市民想要的東西,政府真的沒想過,所以派多少錢都是沒用的。因為問題是,『派錢』是個方法,你要人感受得到。『派錢』總體是個表演,當政治是一個表演的時候,這個『派錢』的動作,你派得不好,場戲演得不好,你就輸了。民主政體輸了市民可以vote them out,但非民主政體輸了他們不是vote you out了,他們是kick you out。」

馮志強認為派錢的政治效用成疑。(資料圖片/黃舒慧攝)

馮志強不但質疑政府的操作能力,他更懷疑在今天的香港,「派錢」的政治回報是否還存在。「是不是派了錢大家就會消了氣?」馮志強覺得,在現時的政治氣氛下,更多人可能抱着「食窮民建聯」的心態,「有沒有『淺藍』或者『淺黃』的人會動搖呢?我又不覺得,因為你「派錢」的時候『淺藍』的覺得你不應該助長這些(即安撫『黃絲』),他會更加怨你,他會保持沉默;『淺黃』仍然會挑剔你。我想帶出的是,今日的要求真的不是政府以前那種行政主導的思維。」

更遑論,政府還有一個很確切的考慮—簡單低稅制。根據庫務署新公布的政府每月財務狀況,截至去年12月31日,2019/20財政年度首九個月錄得500億元赤字。雖然今年度的部份薪俸稅和利得稅仍然未入帳,但比較政府過去同期的財政狀況,年尾錄得赤字相當罕見,對上一次已經是2009/10財政年度,而當年年尾的赤字只有12億元,最後整個年度下來仍錄得盈餘。可以說,香港在2019/20年整個財政年度下來,幾乎可以肯定會錄得赤字,更有會計界別估計,赤字可能高達700億元。雖說香港政府目前仍然有超過11,200億元盈餘,然若果每年都出現「派錢」與否這個問題,每年600多億元的經常性開支,錢從何來?

馮志強從中看到一個新危機:「政府如果真的『派錢』,很容易,派了一次派第二次。政府現在的財政狀況,及政體的財政基礎其實支持不了。那麼你便要徵稅,誰『埋單』?你又要投資,但最近又被人降低信貸評級,之後又再賣地又不好。現在由這個政治危機,政府想安撫市民,它形成了一個社會危機,再形成一個財政危機。當出現財政危機的時候,要處理錢從哪裏來的時候,很可能要問商家拿的時候,談不攏可能造成政體內很大的裂痕。」

「派錢」與否,背後的政治和財政計算,陳茂波算得清、又敢下決定嗎?(資料圖片/李澤彤攝)

或許有人會比較香港和澳門的財政策略,質疑香港政府為何不可以像澳門政府一樣恆常「派錢」。這個說法忽略了兩點。第一,澳門人口比香港少很多,以「2019年度現金分享計劃」為例,只有716,110人登記取款,總共派出不足70億澳門幣,對於在2018年財政盈餘達538.7億澳門幣的澳門政府而言,負擔不算很大。其次,澳門政府有穩定且大量的「批給賭博專營權之直接稅」作為主要收入,而且這項稅收在過去五年都佔澳門政府總收入約八成,可謂澳門政府的金主。相應的結果是,澳門的博彩業主宰了這個城市的經濟命脈,在2018年,澳門的博彩及博彩中介業對澳門的GDP貢獻高達49.13%,同期博彩業的就業人數佔整體22%,他們的月入中位數達20,000澳門幣,比非博彩業僱員多6,000澳門幣。

換句話說,如果我們經常批評香港的產業結構單一,澳門便應該是極為單一,起碼主導香港經濟的產業有四個,澳門只得一頭馬車。在這個脈絡下理解,其實澳門的恆常「派錢」政策才是畸形。因為其經濟結構嚴重傾斜在一方—在賭博業工作的人比其他人的月入中位數高43%—所以政府用全民「派錢」來再分配,並在政治上安撫其他人。不過負擔70億澳門幣,經濟結構不均的問題隨即消散,賭場、酒店的霓虹燈得以長期璀璨,這個「賭場政體」的金權政治又是不是值得香港參考呢?如果我們經常批評香港政府的退稅、退差餉了無新意,那麼我們根本不應該學習澳門。

飲水前要問水從何來。同理,用錢前也要問錢從何來。(資料圖片/羅君豪攝)

「派錢」在解決香港過去的政治危機或許可行,但已經不合時宜;在現行財政結構下亦是不可持續的財政決策。更深一層的問題是,當我們習慣了年年「派錢」,很容易會忽略了香港財政的結構性問題—政府的其他支出合理嗎?香港的稅制本身公平嗎?情況就好像當我們過份強調做好環保、回收、再造,就不會花時間反思我們本身是否需要如此龐大的消費。擺在面前的事實是,「派錢」在香港的公共財政,本來就是一個政治角力。為何會出現這個現象固然有其結構性因素—不肯進行全面的公共財政改革,但又要安撫市民—但這一招在短期內或許管用,然而對於長遠根本解決階級分化、貧富懸殊,一次性的「派錢」根本毫無作用,長期「派錢」在財政上也不現實。同樣的批評也適用於其他一次性「派糖」措施,為何政府在過去十年有「結構性盈餘」,累積坐擁過萬億元儲備,但對完善社會保障和改善公共服務如此抗拒,反而一再告誡市民香港會有結構性財赤危機?弔詭的是,政府一再重複稅基狹窄,卻又能經常祭出退稅、退差餉這種措施,這不是自相矛盾嗎?要回答這個問題就必須將香港政府的財政收入和支出一併理解。

繼續閱讀︰【財政預算】重複又重複 「財、政」改革才是唯一出路?

相關文章︰

【肺炎.深度】無薪假、八折糧殺到 抗疫基金救不了的兩大死症

【財政預算案.深度】財爺又「全民派錢」?識得派,一定咁樣派!

上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月24日)《重複又重複 一份早已寫好的預算案?》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

《香港01》周報,各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Microsoft Edge 或 Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。