【財政預算案】赤字危機重臨香港 開支更要用得其所

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2020/21年度《財政預算案》發表前夕,財政司司長陳茂波預告今年將會出現財政赤字,牽涉虧損金額可能會是歷年最高,並且暗示自己會檢討過去三年加大支出的取態。公共財政開支誠然不能脫離於政府承擔能力與本地經濟表現,但在赤字預算避無可避之際,政府除了檢討能否減省用度、重建收支平衡,更加重要的恐怕還是認清應該將公共財政資源放在哪裏。

早在2014年,長遠財政計劃工作小組發表了第一期工作報告,評估香港公共財政的「財政可持續性」,它的主要結論是預期未來香港會出現結構性赤字,並給出控制開支增長、擴闊收入基礎、設立儲蓄計劃、分開處理經營與非經營賬目、釐清財政儲備範圍、加強政府資產管理等建議。無奈其時特區政府坐擁高額財政儲備,加上本地經濟發展尚餘後勁,多數港人未肯正視工作小組在報告提出的警示,有的更加批評當中各種相關估算過於保守、具誤導性……試問有誰會想到僅僅六年之後,財政赤字危機真的重臨香港?

面對今年出現的財政赤字,香港無疑也應該視作一次檢驗公共財政策略的機會,致力尋找避免它轉化成結構性赤字的方法。(資料圖片/羅君豪攝)

如果說公共財政赤字好比一個人流血,那麼結構性赤字就是能致命的流血不止。因意外受傷流血,只要處理得宜斷不危及性命,期間更可能因為適時檢查,得以察覺潛藏其他疾病逃過一劫;而在輸血、止血之外,有時為了調理、診斷或治療,甚至可能需要刻意放血。面對今年出現的財政赤字,香港無疑也應該視作一次檢驗公共財政策略的機會,致力尋找避免它轉化成結構性赤字的方法;主事官員固然必須設法開源節流,但若他們發現要解決問題,便要繼續投放資源,那亦不用忌諱編訂赤字預算,反而應該放膽提升公共財政開支。

幸運的是,香港今年的赤字明顯與反修例運動、中美貿易戰及新型肺炎疫情等事件有關,因此仍未完全算是結構性赤字,在財政上依然可能重建收支平衡。不過,公共財政之所以與私人財政不同,正正卻是因為它不可以只看「財政可持續性」。私人企業財政盈虧相差是高是低,不會影響跟其無關係的旁人;反觀公共理財假若只看賬面上的「財政可持續性」,就很容易忽略現實民生問題,而一個有魄力、有承擔的政府絕不應該走上這條道路。特區政府處理這次財赤,除了要考慮「財政可持續性」外,還要考慮社會、經濟與其他方面的可持續性。

開支比例長年偏低

《基本法》第107條規定「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應」,這條文讓本港對於增加公共開支一直有所顧忌。特區政府初年受到各種因素影響,公共開支預算尚算積極進取,更在2002/03年度《財政預算案》到達佔本地生產總值(GDP)22.9%「巔峰」。不過也是在這年裏,時任財政司司長梁錦松明確訂定目標,「將公共開支佔經濟的比重控制在百分之二十或以下」,其後接任的唐英年與曾俊華亦相繼表示遵從此一方向。這種習慣長年沿襲下,竟令外界也將20%的目標奉為鐵律,像現任司長陳茂波近年的《財政預算案》中期預測稍微調高公共開支佔比至21%以上,便遭某些人冠上削弱財政紀律、違反《基本法》一類罪名鞭撻。

綜觀回歸以來22份《財政預算案》(表一),公共開支原來預算佔本地生產總值比例的平均值是20.7%;按歷屆財政司司長的在位期間分開計算,曾蔭權時期的平均值是20.9%,梁錦松時期的平均值是22.6%,唐英年時期的平均值是19.6%,曾俊華時期的平均值是20.4%,陳茂波時期的平均值是21.6%。此外,坊間有評論認為特區政府傾向高估未來開支,而比較歷年原來預算、修訂預算兩組數字後,可以發現2019/20年度以前21個財政年度裏,確實有14次即三分之二時期的公共開支在本地生產總值的原來預算佔比較修訂預算佔比為高,兩者平均差值約為1.2個百分點。整體來看,香港財政預算趨勢是在訂定20%目標後逐步下調佔本地生產總值的比例,直到應屆政府上台後才以「理財新哲學」名義拉高,但與回歸初年最高水平其實尚有一些距離。

(香港01製圖)

雖然近年香港財政預算開始重新調高公共開支比例,但其實際佔比仍然遠低於全球各國或地區的平均水平。根據美國智庫傳統基金會的「經濟自由度指數」報告,全球首20位最自由經濟體裏只有台灣和新加坡過去三年的政府開支佔本地生產總值比例略微低於香港,其他17個國家和地區的政府開支佔比都是高於25%(表二)。此外,在182個提供相關資料的國家和地區裏,它們過去三年的政府開支佔本地生產總值比例的平均值和中位數分別是33.9%和32.4%,並且有169個國家和地區的政府開支佔比高於或等於香港的17.9%;除了上述的台灣與新加坡外,這個數字低於香港的便只有印尼、馬達加斯加、乍得、民主剛果、中非、孟加拉、尼日利亞及蘇丹等。

(香港01製圖)

紓困派糖難以持久

在財政預算開支比例偏低的限制之下,特區政府近年卻將許多資源放在短期紓困措施上。就以剛過去的一年為例,政府於前一份《財政預算案》中本來就提出高達429億元的一次性紓困措施,費用約佔2019/20年度5,087億元政府開支的8.4%;接着因應社會運動衝突,再於去年8月至12月間推出三輪同類措施,合共約231億元;至上周五(2月21日),立法會財務委員會特別會議通過了300億元「防疫抗疫基金」緊急撥款,性質依然屬於短期紓困措施。以上總計980億元的短期紓困措施,耗費已經接近整年政府開支預算總額的五分之一,然而用途實際都是限於協助社會部份人員度過當下困境,事過境遷後它們不會對香港公共財政或整體經濟帶來多少持續效益。

比起單純解決燃眉之急的一次性紓困措施,直接派發現金、消費券或退稅等普遍「派糖」安排產生的乘數效應(multiplier effect)或許更大,因為相關公共資源是直接投放在刺激市場消費,絕大多數市民能夠獲得較大的滿足感之餘,亦會鼓勵廠商增加供應和生產,勉強稱得上有一定長期經濟效益。不過「派糖」本質上仍是一種短視政策,除非香港有能力像澳門實行「現金分享計劃」那樣將「派糖」轉化成恆常措施,否則我們不能期待「派糖」對香港社會的可持續發展作出貢獻;況且「派糖」處理不好的話,還有可能重現前年「補漏拾遺」虛耗行政成本卻得不償失的鬧劇。

若「派糖」處理不好的話,還有可能重現前年「關愛共享計劃」補漏拾遺虛耗行政成本卻得不償失的鬧劇。(資料圖片 / 林若勤攝)

受到目前社會運動衝突及新型肺炎疫情的影響,社會上恐怕沒有多少人反對新一份《財政預算案》暫時因循甚至擴展上述方針,但是今天港府身陷於面臨巨大財赤壓力同時又須滿足民間紓困、「派糖」呼聲的兩難窘局,正好說明繼續濫用此類政策並非長治久安之策。以往香港享有經濟表現良好且財政儲備寬裕的優良條件,加上從未像過去一年那樣不斷出現各種突發性意外開支,尚算有容許政府做出些許短期浪費的空間,可是現在事隔十五年後本港再度出現赤字危機,明顯表示公共財政這方面的問題到達了臨界點,故此官員不能只再用「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的淺薄態度處事,必須走出安於「審慎理財」的舒適區,仔細思考如何正本清源、對症下藥,善用公共財政資源應付愈發複雜的香港社會問題。

投資未來責無旁貸

一份負責任的《財政預算案》,應該是用公共財政資源投資本地前景,而首要任務無疑是改善市民生活質素,並且順位必須放在發展經濟和所謂的「財政可持續性」之前,譬如愈來愈多人關注的本地註冊醫生短缺問題,從財政角度來看其實也不難解決:現時香港醫科學士學位課程每年取錄人數約500人、平均學生單位成本約60萬元,亦即就算倍增醫科生人數也只會額外帶來約18億元開支,這對動輒花費百億「撐企業、保就業」的本港公共財政體系來說明明是一筆可負擔的款項,而它為社會帶來的裨益絕非單憑數字能夠衡量。如果財政預算取態更積極進取的話,還可以考慮成立前運輸及房屋局局長張炳良建議過的「公營房屋發展基金」,甚至制訂長遠計劃準備回購港鐵、領展一類被往屆政府私營化的民生企業。

一個負責任的政府,除了要紓減市民當下困難外,也必須為社會的將來籌謀。(資料圖片/羅君豪攝)

另一個亟需投放公共開支的領域當為高等教育界別。在去年反修例運動的影響下,大專院校運作遭受嚴重衝擊,部份校園設施更被外來人士破壞,到今年新型肺炎疫情又迫使不少教研活動取消或中斷;為了維持本地大學國際排名領先此一重要優勢,政府需要增加調配在高等教育的資源,改善教職員待遇和研究人員資助。《香港01》一直主張的「八大免學費、畢業無學債」同樣屬於這領域的倡議,在財政上也具有充足可行性:從2013/14學年到2018/19學年,資助大學學士學位課程總學費每年平均約為34.86億元,「資助專上課程學生資助計劃」及「專上學生資助計劃」每年平均發放約23.66億元貸款和助學金,假設其申請者全為資助大學學生,政府每年只要增加約11.19億元開支就能實施免費大學教育。

最後,正如前面提到短期紓困、「派糖」措施漠視未來,利用公共財政資源協助刺激經濟也得有長遠的目光,確保本地優勢產業能夠長足發展。像是曾經被列入「六項優勢產業」之一的創新科技產業,近年政府最常掛在口邊的是給予稅務扣減,但有稅負本身就是企業獲利後的事情,財窘的初創企業根本未能直接受惠;至於由政府提供的一些資助基金不僅審批條件嚴苛,面向對象還是已經克服早段集資問題、開始走上軌道的中小企業,當中個別項目更採用類似「分期付款」的形式運作,先將部份款額扣住等申請者滿足條件以後方予發放,自然很難真正幫到欠缺資本的創業者,這樣談何持續發展?我們說的畢竟是要「投資」未來,而這種投資一樣要負擔風險,何以一眾官員卻都抗拒負擔風險,不敢放心投資?

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上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月24日)《預算不單是財政收支 赤字開支更要用得其所》。

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