【財政預算案】把握機會反思低稅政策

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《基本法》第108條規定:「香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策,自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項」,其中「原在香港實行的低稅政策」一語使特區政府始終不敢推行大規模的稅務改革,尤其對增加稅率或開設新稅種更傾向抗拒態度,可是從今年起政府隨時陷入嚴重財赤,這或許正好給予港人一個契機反思是否要繼續沉迷這種過於保守的「低稅政策」。

承接上文︰【財政預算案】赤字危機重臨香港 開支更要用得其所

支持香港實行「低稅政策」的首要根據,是要確保一個自由開放的經濟發展模式,為本地企業及外來投資者製造良好的營商環境。(資料圖片/梁鵬威攝)

減稅成風拖累收入

香港回歸以來的稅制變遷基本是朝着輕減方向前進,例如薪俸稅僅於2003年、2004年有過輕微上調,其餘時間都是透過擴闊稅階及增加免稅額維持下行趨勢;利得稅則是回歸伊始便成立了利得稅檢討工作小組建議調低稅率,跟薪俸稅一樣於2003年、2004年稍為提高,到2008年後降回原有水平,但在近年尚有其他額外寬減安排,又於前年落實兩級制讓首200萬港元利潤享受半減稅率(表一)。此外,酒店房租稅先在1998年由5%降至3%,從2008年起更一直予以免收;而在2006年時,平均每年帶來15億港元庫房收入的遺產稅亦被取消。這種減不停的「低稅政策」造成稅收以至整體財政收入只佔本地生產總值(GDP)較少份額,每年稅收平均佔比只有12.27%,而收入平均佔比的19.16%也是勉強高於開支佔比的17.55%(表二)。

(香港01製圖)

(香港01製圖)

儘管稅收仍為本港公共財政最大收入來源,不過政府還是對賣地、投資等其他財源有相當的依賴(表三),庫房所得因此跟經濟周期及外圍波動緊密掛鈎,歷屆政府自然注意到這樣很容易埋下財政危機伏線,並且曾經數次進行有關擴闊稅基的研究和諮詢工作,像是2000年設立稅基擴闊的新稅項事宜諮詢委員會,2006年開展稅制改革公眾諮詢、2013年成立長遠財政計劃工作小組、2017年成立稅務政策組等等,無奈其最終成果多數都是對現行稅制略作小修小補,唯一稱得上「大手術」的方案僅有開徵極端影響民生的消費稅,引來市民與政黨反彈可謂意料中事,加上政府儲備長期處於「水浸」狀態,官員們亦欠缺有力的誘因去促成稅制改革,於是多年以來香港稅制都沒離開過一減再減的「低稅政策」路線。

(香港01製圖)

稅率遠遜全球水平

支持着香港實行「低稅政策」的首要根據,是要確保一個自由開放的經濟發展模式,為本地企業及外來投資者製造良好的營商環境。最能反映此方面成績的無疑是香港長年蟬聯美國智庫傳統基金會的「經濟自由度指數」報告榜首一事,但在這個將「稅務負擔」(tax burden)列為指標之一的排行榜上,其他與香港並列頭20名的國家和地區卻僅有豁免個人稅的阿拉伯聯合酋長國薪俸稅稅率低於香港,公司稅稅率也只有加拿大、格魯吉亞、愛爾蘭、阿聯酋較香港為低(表四);與此同時,排行榜上「稅務負擔」項目得分高於或接近香港的20個國家和地區的整體排名原來除了阿聯酋外都是大幅落後於香港(表五),可見「稅務負擔」並不是香港得以成為全球最自由經濟體的唯一憑藉。

(香港01製圖)

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假若我們將考察範圍擴展到所有186個被「經濟自由度指數」報告調查的國家和地區,更加可以看出香港的現行稅率遠低於全球各地平均水平。在174個設有薪俸稅及提供相關資料的國家和地區裏,它們的稅率平均值和中位數分別是29.6%和30%,並且有149個國家和地區的薪俸稅稅率高於或等於香港現行薪俸稅的15%;而在177個設有公司稅及提供相關資料的國家和地區裏,它們的稅率平均值和中位數分別是24.7%和25%,並且有148個國家和地區的公司稅稅率高於香港現行利得稅的16.5%。這些數字切實反映香港就算對現行薪俸稅、利得稅稅率作出一定程度上調,在全球大環境下相對其他國家和地區來說,依舊足以做到《基本法》第108條所要求的「低稅政策」。

加稅未必阻礙營商

另一個由加拿大菲莎研究所(Fraser Institute)、德國腓特烈・瑙曼自由基金會(Friedrich Naumann Foundation for Freedom)、美國卡托研究所(Cato Institute)、俄羅斯經濟分析研究所(Institute of Economic Analysis)、斯洛文尼亞維西奧研究所(Visio Institute)共同編製的「人類自由指數」(Human Freedom Index)報告,同樣對世界各地的經濟自由度作出了評分,其下也設有「最優惠邊際稅率」指標。跟美國傳統基金會排名相似,香港這邊還是始終高踞榜首,可是其他經濟自由度得分高的國家和地區在「最優惠邊際稅率」上得分亦未必很高,首20名自由經濟體中有一半的「最優惠邊際稅率」甚至低於或等於6.0分(表六),顯示這些同類研究都沒有把低稅率視作達致經濟自由不可或缺的元素。

(香港01製圖)

況且稅制對於一個經濟體營商環境的影響,絕非限於稅率高低、稅種有無兩項因素。由幾位德國學者編訂的「稅務吸引力度指數」(Tax Attractiveness Index),按照一籃子因素專門統計了100個國家和地區稅務環境對企業營商的吸引力,當中香港排名本來為第25位,但若只計算「公司收入稅率」、「個人收入稅率」、「資本增值徵稅」及「分發股息徵稅」四項直接涉及稅率及稅種指標,香港排名便跌至第41位,說明餘下指標中的「受控外國公司」、「稅項虧損結轉」、「研發稅務優惠」、「課稅協定網絡」、「專利盒機制」和「預扣所得稅」一類課稅原則與安排的影響力不亞於稅率及稅項。政府在調整稅率或新增稅種以後,如果能夠推出相對應的配套稅務措施,仍然可以抵銷它們對當地營商環境帶來的負面衝擊。

稅收更須兼顧公義

不得不提的是,對「低稅政策」的檢討不僅要考慮如何應付政府開支和能否改善營商環境,它還有一個更重要的用途—協助達致「分配正義」,即利用公共財政體系積極進行二次分配,確保各個階層都能公平享受經濟發展成果。近年坊間不乏關於開徵新稅種或調整現行稅率的倡議,當中大多也是圍繞上述原則展開的「富人稅」,較常見的例子就是增加頂層薪俸稅、提高利得稅與設置股息稅,而且這些建議確實也能為政府帶來可觀的預期收入。政府官員與各方人士過去基於庫房寬裕沒太大動機觸碰這些議題,然而當下公共財政壓力迫在眉睫,他們是時候展示自身魄力和承擔責任,爭取社會上少數高收入人士同意接受更多稅負來支撐本港可持續發展。

其實即使是被譽為「資本主義之父」的亞當・史密斯(Adam Smith),他在《國富論》亦是一邊說賦稅等公共收入要用來應付對社會有利的開支,另一邊說改變下層人民生活狀況對社會有好處,「只有那些為整個社會提供食物、衣服以及住所的人自己也能分到自己勞動產品的一部份,以便能獲得勉強可以生活的食物、衣服以及住所的時候,那才稱得上是公平」。財政司司長陳茂波昔日似乎也認同此一理念,他在2011年以立法會議員身份動議檢討公共財政政策,議案提到要設立稅務政策組「研究使用稅務措施來配合政府的經濟和產業政策、提升香港作為國際金融和商貿中心的競爭力、解決貧窮問題和消弭社會和經濟上的不平等」,到今日政策組已經在其領導下成立及運作,但陳茂波卻未再言及當年後半部目標,希望他不會隨着角色轉變就忘記初衷。

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上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月24日)《把握機會反思低稅政策》。

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