【財政預算案】徵稅以外政府開源有方

撰文:郭文德
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特區政府處於入不敷支的財赤困局,官員亟需扭盡六壬增加收入,但是本港財政構成長年依賴內部稅收,而一般市民以至各行各業在社會運動及新型肺炎疫情打擊下陷入水深火熱,此時此刻如果繼續奢望單憑徵稅填補庫房空虛,明顯是殺雞取卵、竭澤而漁,那麼我們不禁要問:有徵稅外的開源選項嗎?

承接上文︰

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除了稅收外,特區政府絕對有其他可選擇的潛在收入來源,其中一個便是發行更多政府債券。以往不少官員及金融界人士一直強調本港財政穩健,故此沒有特別需要發行太多公債集資以應付開支,而現存政府債券首要目的也是希望「促進本地債券市場的進一步及持續發展……增加本地債券巿場的廣度與深度,使其成為有效的資金融通渠道,補足股票市場及銀行體系」。香港應該是時候重新審視政府債券對增加收入、應付開支的正面作用,而非單純視之為輔助本地發展債券市場的開支。

發行公債應付開支

政府近年發債款額與法定規限仍存在很大距離。自2009年開始實施政府債券計劃後,特區政府前後總計發行約2,577億港元的機構債券及零售債券(表一),至今未償還總額為934億港元,僅佔香港近年本地生產總值(GDP)約3%;儘管立法會曾於2013年5月通過決議案上調政府債券計劃最高未償還本金總額至2,000億港元,但嗣後80個月內近半時間公債欠款還是維持在1,000億港元以下,最高也只到2016年11月的1,118億港元(表二)。此外,2018年立法會又通過決議授權政府根據政府綠色債券計劃借入最多1,000億港元的未清償本金,該計劃資金與政府債券計劃是分開處理的。

(香港01製圖)
(香港01製圖)

況且在現時政府賬目上,公債所帶來的財政效益也有被低估的情況。目前真正作為發債收入及債項出現在政府賬目上的公債,只有去年5月經政府綠色債券計劃發售的首批現值77.89億港元綠債,可是受到匯率及其他因素的影響,其發行所得淨收入則為78.29億港元,亦即賬面上它們已替本港財政儲備憑空貢獻了大約4,000萬港元的收入。政府債券計劃所涉款項現在都是置於債券基金之下,不會被計入政府綜合賬目和財政儲備當中;該基金在2019年底的結餘為1,385.86億港元,扣減同期未償還面值的1,001.35億港元債券後,計劃依然會餘下384.51億港元盈餘,超過香港整年薪俸稅收入的一半。

檢討公共服務收費

其次,特區政府可以更積極地檢討公共服務收費,酌量上調當中與民生非直接相關的項目款項,譬如是私家車的車輛牌照及駕駛執照收費,前者已經長年維持現行汽油車為一年3,929至11,329港元的水平,後者申請十年的費用更是自回歸以來就一直停留在900港元。近年私家車領牌的總數不斷上升,由2009年的39.38萬輛變成2019年的57.39萬輛,十年間增幅達45.73%(表三);假若私家車牌照年費上升1,000港元,那便起碼能為庫房帶來超過5億港元收入。至於簽發或批核的私家車正式駕駛執照數目也是穩步上揚(表四),近年基本能夠保持每月平均發行接近8,000個私家車執照;如果駕照收費倍增,政府每年收入可望增加逾8,500萬港元。

(香港01製圖)
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其餘像民政事務總署的會社證明書與娛樂牌照收費、知識產權署的專利註冊費和商標註冊費、政府物流服務署刊登公共啟事收費、警務處的核實刑事紀錄收費以至司法機構的法庭收費等等,以上這些形形色色的公共服務收費都不會直接影響大眾民生,其負擔者亦較難將有關費用轉嫁到一般市民身上。它們各自或許未必佔去政府收入很大份額,然而「積少成多」、「集腋成裘」從來就是理財不二法門。在財政壓力已是既成事實下,仔細檢討各種公共服務收費能不能在未來進行調整,是一個負責任的財政官員必須承擔的工作。

回撥營運基金盈餘

另外,政府還能考慮將更多政府部門營運基金的盈餘撥歸一般收入。現時土地註冊處、公司註冊處、通訊事務管理局、郵政署及機電工程署都是設立基金自行管理財政,按照自負盈虧模式營運,收取服務費用也不直接算在政府賬目。《營運基金條例》第6條規定它們須「使所運用的固定資產產生財政司司長所釐定的合理回報」,第10條則規定財政司司長可以指示基金將超過支持提供服務合理需要的「可供派發利潤的資金……或其中一部份轉撥政府一般收入」,或將營運基金提供服務收取的超出成本的費用「全部或其中部份,在收妥後,從營運基金撥入政府一般收入」。

原本各營運基金都需要支付名義利得稅及股息給予政府,但在2017年12月終審法院就一宗香港電話、香港電訊上訴商務及經濟發展局、通訊事務管理局的司法覆核案件(案件編號:FACV 11/2017)作出判決,結果裁定現行《營運基金條例》並未允許營運基金預算包括對名義利得稅或股息的推算作為供轉撥政府一般收入的盈餘資金。因應此一判決,政府修訂了關於營運基金的財務安排,讓它們毋須再支付名義利得稅及股息,變相令該個財政年度損失了合計6.17億元來自營運基金的名義利得稅、遞延稅項負債及擬發股息(表五),而此後政府也決定只向營運基金收取等同固定資產目標回報率的款項。

(香港01製圖)

不過需要注意的是,終審法院判決實際並未否定政府有權將不列在營運基金預算上的「偶發(fortuitous)」「額外收入(windfall)」回撥政府一般收入賬目;況且今年1月署理財經事務及庫務局局長陳浩濂在回應公民黨立法會議員郭榮鏗時,也指出了政府將會繼續「向營運基金收取固定資產目標回報率」。考慮到上一財政年度期間土地註冊處、公司註冊處及機電工程署的營運基金實際回報率表現都遠超財政司司長根據《營運基金條例》釐定的目標回報率(表六),政府大可以透過提高這些部門營運基金的目標回報率來填補受到終審法院判決影響而失去的名義利得稅及股息。

(香港01製圖)

其實上述開源建議都不無舊調重彈成份,像發行政府債券與調整公共服務收費兩點,早於2004年3月時任財政司司長唐英年發表SARS後第一份《財政預算案》時已經提出;至於將政府部門營運基金盈餘回撥一般收入,實質上也只是將前年被司法覆核案件擋下的基金保留盈利盡快返還給政府而已。之所以不厭其煩闡述這幾項徵稅外的措施,主要仍是希望帶出一個訊息,那便是主事官員思考如何幫政府探索開源的方法時,切忌將目光過度聚焦在作為庫房所得主體的稅收上,從而忽略了其他可能有助增加財政收入的隱藏選項。

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上文節錄自第202期《香港01》周報(2020年2月24日)《徵稅以外政府開源有方》。

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