【扶貧解碼.三】專訪周永新——全民退保夢,醒來又睡去

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相約香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新之時,本是衝着《2018年香港貧窮情況報告》而來,隨後政府推出涉及100億元公帑的紓困措施,當中包括長者生活津貼改善津貼、乘車優惠門檻下調至60歲等,受惠者以年長人士為主,但人口老化日益嚴重,到底這會否為政府製造公共支出雪球?

人口老齡化下,長者貧窮只會愈見嚴重。(資料圖片/高仲明攝)

周永新看畢《貧窮報告》,坦言沒什麼特別,在相對貧窮的概念下,即使基層收入有所改善,只要仍遜於入息中位數的一半,仍然屬於官方所定義的「貧窮」,當入息中位數上升,貧窮數字也自然「水漲船高」。恆常現金政策介入前,長者貧窮率維持44.4%(圖一),與前年相同,人數由49.5萬人升至51.7萬人;政策介入後則較2017年微升0.4個百分點至30.9%,從前年的34萬升至36萬人,即三位長者一個窮,亦達自2009年來最高點。

先見之明到停滯不前

本港的長者貧窮問題一直未見改善,除因人口老化問題漸趨嚴重,周永新認為這反映政府近年扶貧工作「力度不足」,令長者收入追不上一般市民入息增加的幅度。收入差距是市場經濟下必然出現的現象,政府透過稅收及社會資助如房屋、教育及福利,可重新分配收入,縮窄差距。曾任社會福利諮詢委員會主席及扶貧委員會委員的周永新強調,第二次分配是政府必然的責任。一直以來,香港的退休保障安排為人詬病,長年以審查式社會援助及津貼為主,即長生津及綜援;另有不設收入和資產審查、俗稱「生果金」的高齡津貼及屬強制儲蓄的強積金,這兩者分別因金額少及遭「對冲」而被批評保障不足。

在資本主義社會中,社會福利可分成三種不同層次:補救(remedial)、附帶福利(fringe benefits)及減少社會矛盾(institutional-redistributive),香港的社會保障一路在這三個層次中徘徊。周永新形容,上世紀七十年代,是「補救」,「吃不飽、窮到貼地」才可拿到公共援助;八十年代,政府開始發展「社會安全網」,亦會因應不同個人狀況提供額外津貼;九十年代至回歸前,「政府想做的是在問題發生前,便有制度保護你,所以到了1994年,(前港督)彭定康做全民退保,但與中方拗一餐,結果之後做了強積金。」

事實上,退休保障制度的討論早於六十年代出現,惟當時政府認為貧窮是「個人問題」,長者生活開支應由家人負責。時至1971年,政府設立公共援助制度,並在兩年後推出傷殘老弱津貼,以公帑補助老人及弱勢社群的基本生活需要。1991年引入地區直選後,代表基層利益的議席大增,社會福利議題亦因此政治化,與此同時,港人的權利意識及對政府的期望日益膨脹—由社會服務的「接受者」擴展至「權益者」雙重身份,當時冒起落實退休保障制度的呼聲,行政局率先在同年10月原則上通過設立「強制性私人退休保障計劃」,遂在11月成立由教育及人力統籌司主持的跨部門小組,翌年小組發表《全港推行的退休保障制度諮詢文件》,建議為65歲以下全職僱員推行私營強制性公積金計劃,引入退休保障,惟因多方反對而收回。

時至1993年12月,彭定康向立法局提出「老年退休金計劃」,教育統籌科在翌年7月推出《生活有保障、晚年可安享—香港的老年退休金計劃》諮詢文件,計劃以社會保險形式要求僱主及僱員供款約3%的薪金,由政府注資100億元,可豁免審查向所有年滿65歲長者每月發放劃一金額(1994年為2,300元)。當時建議引起極大迴響,不少反對聲音指此舉如推卸個人家庭的養老責任、認為只需給予貧窮長者社會福利。諮詢六個月後,社會仍未有共識,除了商界金融業有極大迴響外,中英角力亦限制了當時社會福利的擴張,在社會意見分歧下唯有擱置建議,反反覆覆下,政府最終以強制性私人公積金取替,於2000年實施。

周永新說:「那時已經開始不是到你年老才幫你,已經想將補救性的福利措施制度化,防止你墮入貧窮。」但說易行難,自七十年代後期,香港社會保障基本制度已經確立,一直沒有大規模變革,那時曾經在議程上出現的全民退保無疾而終,而醫療保險變成今天的自願醫保,長期照顧保險、傷殘保險更是無從稽考。香港推行社會保障改革,為何舉步為艱?「這些並非只有僱員付出,要僱主付錢就不喜歡。」自港英年代出任多項公職的周永新把矛頭直指商界,自言自己對這種反對聲音很清楚,以往不少福利改善政策均因商界反對而擱置,而他提出的全民退保亦難逃一劫。

現時本港缺乏固定收入的獨老、二老長者住戶大量增加,但全民退保仍未出現。(資料圖片/郭倩雯攝)

「不懂財政」的全民退保?

周永新曾受扶貧委員會委託,研究全民退休保障。2014年8月,周永新與港大團隊發表《香港退休保障的未來發展研究報告》,在139頁紙的研究報告中,團隊建議政府設立老年金,按月發給每名符合資格的長者3,000元,並不設立任何收入和資產審查。當時周永新提出,政府注資500億元,並引入薪俸老年稅1%至2.5%,由僱主及僱員承擔,年滿65歲長者每月可領取3,000元(2015年水平),至2064年全港258萬名長者可受惠。

「當時退休保障反對聲音最大的都是生意人,因為我們建議老年金稅有四分之一來自僱主。」在團隊發表《研究報告》至政府開始諮詢期間,周永新在不同座談會穿梭,介紹退保方案,他感受到未能說服商界供款,隨後在2015年提出免供款的改良方案,領取年歲延遲至70歲並與預期人口壽命掛鈎,增加領取人資產不過500萬元及全年離港不過90天等限制,此舉可令合資格領取老年金的長者比例下降至95%,至2064年仍有591億元盈餘,只是周永新的讓步未能令官商力量接受。

周永新曾發表全民退保建議,迄今仍無疾而終。(資料圖片/鄧倩螢攝)

2015年12月,退保諮詢文件出爐,政府提出的「不論貧富」和「有經濟需要」模擬方案,前者不設資產審查;後者要求單身長者資產不得多於8萬元、月入不超過7,340元,才能每月領取3,230元,料至2064年,有60萬名長者可領取,受惠人數較全民老年金方案減少接近八成。政府在諮詢文件表明立場,對「不論貧富」原則有保留,認為令公共財政的可持續性更嚴峻,且要大幅加稅削弱競爭力,稱會「令政府結構性財赤提早六年出現」,而且「不論貧富」方案需增加利得稅平均4.2個百分點,以及若改為調整薪俸稅標準稅率或開徵銷售稅,則分別增加8.3個百分點或4.5%。

討論了三十年的退休保障制度,迄今仍不了了之,卻因政治壓力換來高額長生津改革。長生津簡單而言,就是在生果金與長者綜援加多一重保障。在2013年由時任行政長官梁振英推出,經調整後分為「高額津貼」及「普通津貼」兩種,在申請門檻上,凡年滿65歲、月入不過7,970元的香港居民均可申請:前者要求資產不超過15萬元,每月可申請3,585元津貼;後者訂明資產不超過34.3萬元,每月可申請2,675元津貼,以紓緩長者生活壓力,惟申請人不得同時領取生果金或綜援。截至去年12月,領取綜援的長者個案有13.6萬宗(圖二),而領取長者生活津貼的有約56.3萬宗,當中普通及高額分別約為4.9萬及51.4萬宗。特首林鄭月娥是次建議再把兩項津貼合併,把津貼金額劃一為3,585元,並大幅放寬資產上限至50萬元,預期增加約10萬名長者符合資格領取津貼,額外經常開支約50億元。

《貧窮報告》提出,現時社會保障制度覆蓋86.2%的貧窮長者,即約44.5萬人,僅約一成貧窮長者未有領取任何社會福利金。而就各項恆常現金措施而言,長者生活津貼對長者扶貧最為有效,減低長者貧窮率達8.2個百分點,連同其他社會保障計劃,所有恆常現金政策令15.6萬名長者脫貧,貧窮率減幅達13.5個百分點,這反映長生津對長者起重要的扶貧作用,但這是否一個完善的退休保障?

退休保障還是長者扶貧?

周永新曾在2018年5月撰寫《高額長者生活津貼 是全民退保的A貨》一文,當時勞工及福利局局長羅致光在網誌中發文,表示公共年金計劃推出後,長者可按個人經濟狀况,結合年金和長者生活津貼,確保自己老年後有穩定收入,更可衝破現有各項退休保障措施的不同局限。周永新當時形容,政府這樣做,增加審查行政費用之餘,受惠長者不會感謝政府,因為政府沒有尊重他們應享的權益。

事隔一年多,是次長生津改革在金額和受惠人數已貼近2014年周永新提出的全民退休保障方案,政府看似準備將「A貨」變正貨,不論社福團體及受惠人士,眼見高額長生津發揮老年金退休保障作用,難有道理反對,但與供款性質、毋須入息及資產審查的全民退保無法相比。周永新指出,儘管效果相類,但高額長生津是對有經濟需要長者的扶貧措施,即政府利用經濟審查判斷申請資格,再直接從財政儲備支付金額,這非市民的權利;這項政策涉及每年多50億元經常性開支,政府不可忽視長遠的財政負擔。這兩點使長生津與全民退保不可相提並論。

高額長生津是對有經濟需要長者的扶貧措施,與全民退保不可相提並論。(資料圖片/鄭子峰攝)

按政府統計處數據,本港人口老化速度甚快,會大幅改變未來人口結構。據《2016年中期人口統計》,香港約有116萬名長者,即約每七人便有一名長者,較十年前增加31萬人,而《香港人口推算2017至2066》指,2030年60歲以上人口將達263萬人,佔整體人口約33.1%,屆時每三人之中便有一人是長者,長者人口高齡化近年明顯加速,與此同時本港男性和女性的預期壽命持續上升至82.3歲及87.7歲,婦女生育率是1.2人。

時間回到全民退保諮詢期,仍是扶貧委員會主席兼政務司司長的林鄭月娥在電台節目表示,對於周永新指「不論貧富」方案不用開徵新稅及加稅,認為「不切實際」。她更批評對方不懂「公共財政」,強調政府做事講原則。

在人口老化和生育率低等情況下,本港未來的退休人數多於新增勞動力人口,政府公共財政及子女撫養負擔只會日益增加。當時政府隨着人口不斷老化,「不論貧富」方案遲早會入不敷出,加重年輕一代稅務負擔,而更有趣的是,海外的社會保障是透過政策把富人財富轉移到有需要人士,但現實上港府卻自行補貼。周永新很疑惑,出於政治考慮的長生津改革又是否與從前所說的審慎理財相違背?「今次我認為是自打嘴巴。」周永新無奈地說。

社會福利從來不是「施捨」,而是可提升整體市民生活質素的工具,令受助人有尊嚴地過活。政府除了滿足市民當下需要,如何長遠建立一個更為公平及平等的社會亦極為重要。無視問題,不代表問題不存在。

世界銀行指出,理想的長者入息保障體系應由政府、勞工、商界、家庭及非正規支援五大支柱組成,這方可持續營運及保持穩健,政府選擇取易捨難,動用財政儲備消解民怨,未有多方遊說、打破既得利益結構,長遠規劃退休保障政策,未來的公共財政或難以負擔。

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上文節錄自第203期《香港01》周報(2020年3月2日)《全民退保夢,醒來又睡去》。

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