【扶貧解碼.四】綜援檢討無期 從小輸在起跑線?

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檢討綜援是一個說不完的議題。關注社會開支聯席及關注綜援低收入聯盟於上周就着《財政預算案》公布調查,714名受訪市民中,近七成希望政府全面檢討綜援制度,只是綜援檢討更像一個永不兌現的承諾,政府在1971年首次設立公共援助制度,經變革後成為今天的綜援,旨在為經濟上無法自給的人士提供安全網,以補助金維持他們的基本需要,多年已過,綜援仍做到維持基本生活的初衷嗎?

貧困只因不努力,還是社會沒有給予平等的機會?(資料圖片/余俊亮攝)

雖然綜援檢討迄今未見時間表,但政府曾在去年初承諾於年終前完成檢討綜援計劃下的「鼓勵就業」措施,以期為健全受助人提供更大工作誘因和支援。

社署成立跨部門工作小組,由社署署長擔任主席,並一併檢討其他非就業措施。在去年10月公布的《施政報告》中,建議綜援每月最高豁免計算入息限額,由2,500元增加六成至4,000元;60至64歲健全受助人自願參與就業支援服務的安排恆常化,以鼓勵就業,亦將多項補助金及特別津貼如牙科治療津貼、兩年500元的眼鏡津貼、110元電話費津貼等,以及按住戶人數把租金津貼最高金額(現時單身人士每月最高金額為1,885元將增至2,400元)增加約3%至27%不等。料綜援每年開支將增9.6億元,最快今年中實施。

脫了節的綜援

眼見政府重訂1999年被削減的健全成人及兒童補助金及特別津貼,福利諮詢委員會委員、香港社會服務聯會業務總監黃健偉坦言現時只是「回復原狀」,綜援最為核心的計算及調整問題仍未解決。截至去年12月底,綜援個案有22萬宗,有逾30萬名受助人,上年度綜援預算經常開支約210億元。政府於1996年決定檢討綜援,並以「基本需要預算開支」標準及以住戶開支調查來訂定綜援金額,此舉不但等同應用「絕對貧窮」的概念訂定綜援水平,而且綜援標準金的「一籃子」基數迄今維持在1996年的水平,未隨社會生活標準而調節。往後的廿多年,除了1999年、2003年兩次削減綜援金額及各項津貼,及在2011年上調60歲以下殘疾人士的綜援標準金和擴闊社區生活補助金至受助長者外,當局沒有全面檢討基本生活開支,亦未與時並進訂立最新本港基本生活開支標準,令人質疑綜援標準金額能否有效協助綜援人士應付當下的生活開支。

而在調整機制方面,政府會根據「社會保障援助物價指數(社援指數)」過去12個月所反映的通脹或通縮情況,對綜援計劃的標準項目金額(即標準金額、補助金、及特別津貼中的每月膳食津貼)和公共福利計劃的津貼(即高齡津貼,長者生活津貼及傷殘津貼)金額每年作出相應調整,以維持購買力(見表)。

「社援指數」由政府統計處按綜援住戶的開支模式,以及綜援標準金額所包括的商品和服務的價格按月編製,政府於2003年以「實際物價指數」取替「預測物價指數」,即以去年指數計算下年生活開支,此做法沿用至今,為人詬病。在經濟平穩時,消費物價指數必然上升,如以舊指數計算新開支,金額調整便會滯後,當下綜援金未能應付社會轉變及實際物價升幅,受助人難以滿足基本生活開支,猶如福利削減,而更為重要的是,不經研究調查而作出調整,實際上難以評估如何改善綜援受助人生活,變相削弱綜援保障基本生活的功能。「從(上世紀)九十年代後便按通脹調整,但那時怎會那麼多人用手機,但現在(手機)對我們有很大影響,連求職也是要用手機。」手提電話在廿多年前或許是奢侈品,但今天卻是生活必需品,若以1996年的基本需要作為綜援標準金額的基準,那麼今天的標準金額必然會嚴重脫節。黃健偉認為,政府需再做基本生活開支研究,才可跟上時代步伐。這亦是不少社福團體多年來的呼籲,但為何政府遲遲不進行全面的結構檢討及改革?

得到勞動力,失去了公義?

黃健偉推測:「如果福利計劃做得太好,政府就擔心沒人工作,只拿綜援,即使社會僅得一少撮人是這樣(想)……但變相大家也只是捱驢仔,只是窮鬥窮。」他坦言,現時香港仍有一群低收入非綜援人士在勞工市場工作,他們的收入水平限制社會保障計劃的進展,這或成了政府檢討綜援的限制之一,「如果能夠改善在職人士的收入,政府便會有多點空間去檢討基本生活水平。」政府的憂慮不無道理,但客觀效果便是不論是領取社會保障人士,還是低收入的勞工,均難以有效改善生活及維持基本生活開支,這顯然並不理想。

借補助入息為在經濟上無法自給的人士提供安全網,使他們的入息達到一定水平,以應付生活上的基本需要,這是綜援的目的,惟不論政府還是社會,總會擔心金額太高,會造成「福利依賴」—如綜援金額水平與低薪人士的收入過於接近,受援助者情願留在綜援網,而低薪人士或會選擇放棄工作,走入安全網。在此背景下,政府為了保留他們的工作動機,綜援水平必然要一定程度低於低薪水平,滿足受助人基本生活需要自然變得次要,政府的社會保障及就業政策的思維因而變得保守,亦缺乏對社會公義的承擔。參考2016年中期人口統計《主題性報告:香港的住戶收入分布》,如按十等分組別分析,第一個至第二個十等分組別的住戶每月收入中位數(不包括外籍家庭傭工)是5,650元,不及全港月入中位數24,890元的四分之一,香港收入素來不平等,現在更為嚴重,如何填補這些缺口?「跌入貧窮線或安全網的人,最基本要維持一個體面的生活,至於在職收入,希望最低工資及職津可以幫忙。」

每個年代,對貧窮定義也有不同的理解。(資料圖片/梁鵬威攝)

貧窮定義並非一成不變。基層生活勞苦離不開貧窮,只是不同階段有不同的處境:五十年代是窮得連基本溫飽都成問題;六十年代的貧窮是收入可應付基本生活支出;七十年代的窮,不再限於物質條件的匱乏,也涉及一些生活方式及社會期望的差別,如子女的升學機會,而這亦引伸至不同社會問題,如流動機會低等,今天香港又面臨什麼困境?

《貧窮報告》出爐後,社聯隨即作出回應,當中留意到青年貧窮率在政策介入後仍有所增加,同時在24至29歲青年貧窮人口中有近四成半均為在職,顯示扶貧措施未能協助弱勢青年。報告又提出,18至29歲青年貧窮率上升0.5個百分點至9.3%,貧窮人口增加3,700人至約九萬人,當中三成為25至29歲,儘管整體青年貧窮率屬較低水平,但近年有所上升。黃健偉指這青年貧窮涉及一連串的結構問題,當中或與家境有很大關係。

社聯一直有關注年輕人的職業、教育等狀況,曾發表《香港年輕成人生活狀況研究》,指出父母收入會影響子女就讀學位課程的機會,數據顯示父母收入最低25%的組別中,只有41.4%青年就讀學位課程;而父母收入最高25%的組別中,則有53.5%。黃健偉曾於去年初與香港教育大學社會學講座教授趙永佳發表《四張圖看懂青年就業與教育不平等》一文,當中提出不論學位如何貶值,青年收入和學歷仍有密切關係;而進大學的機會亦與父母社經地位相關——出身較富裕家庭的青年,擁有大學或以上學歷的機會更大,換句話說,家境會造成教育機會不均,影響青年獲取高學歷的機會,間接影響青年職涯前景,造成收入差距。

黃健偉認為,家庭社經地位會衍生教育不平等。(黃寶瑩攝)

青年的社會流動問題千絲萬縷,富庶的家境固然令子女贏在起跑線,但勞動力錯配又是否阻礙青年上游的原因之一?「有些家長、老師總希望學生考入大學,IVE、VTC也會做副學士、pre-degree課程,銜接至大學……入了大學也便不會做labor-intensive(勞動)工作,結果愈來愈多人想做文職。」這些文化掣肘及想法,令到個別工種及行業競爭更為劇烈。無可否認的是,青年擁有大學學位,收入會更高。但這是否代表專業導向的職業教育不可行?黃健偉指,雖然暫時沒有確實數字、數據,但這些都值得研究。

一般人除非做生意,否則主要倚靠就業獲取收入,即我們常說的首次分配,那麼在就業當中,又會有多少出路?「有份工」又是否等同生活有保障?這些也是值得反思的課題。黃健偉提出,社會流動性或與經濟結構行業多樣性有關,如能夠確保行業的多樣性,港人尤其是年輕人收入及處境會否更好?這些雖仍未有實證支持,但無可否認的是今天四大經濟支柱(金融服務、旅遊、貿易及物流和專業及工商業支援服務)仍佔本地生產總值接近六成,如回望董建華及曾蔭權年代,當時政府經常提及的經濟轉型,這個宏願又實現了多少?當人人期望畢業後踏足商界、成為專業人士,青年對未來的想像、又或是中學的生涯規劃,又有否缺了多元出路這一塊?

黃健偉認為,如香港經濟結構並非倚重某些行業,有更多元化的行業,就業機會及待遇或會改善。「香港是市場經濟,透過就業、從商、生產工作令自己有收入,但當你有困難,政府便要調節市場,這也是需要的。但除此之外,當所有工種也是低收入工作,其實(政府出手調節的)改善也是有限度。」或許我們對就業要有更多的想像,才是自救的出路。

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上文節錄自第203期《香港01》周報(2020年3月2日)《社會分配再想像》。

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