救失業本應有招 政府屢屢拒檢討致錯失時機

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反修例風波加上新冠肺炎導致本港百業蕭條,亦暴露了勞工制度兩大痼疾:失業者頓陷財政困境;保得住飯碗的員工被迫放無薪假,收入欠缺保障。 1997年亞洲金融風暴、2003年沙士(SARS)疫潮及2008年金融海嘯同樣嚴重衝擊勞工市場,但社會事後沒有制訂措施,提升勞工支援,緩解失業和就業不足問題,結果如今又只能用零碎、短暫措施紓困。政府所謂「保就業」,其實時刻也應要做,不應等危機到來才「臨急抱佛腳」。

香港每當經濟下行,建造業失業率也會急升。(資料圖片/羅國輝攝)

政府統計處2月中最新數據顯示,失業率由去年中2.8%低位回升至3.4%。消費和旅遊相關行業合計失業率達5.2%,處於逾三年來高位。建造業情況更嚴重,失業率達5.7%,有行業工會指因為工地防疫措施不足、材料未能到港,或者工友困在內地等因素,半數會員已停工,指實際失業人數遠超官方數字。回顧過往經濟衰退,建造業的失業情況也相當嚴峻,金融海嘯時失業率達11.9%;2003年SARS期間更達19.7%, 涉及6.43萬工人,即幾乎每五名工人就有一人失業。

高失業率向為危害社會穩定的警號,一個人失業,往往代表家庭失去經濟支柱。問責官員預測日後香港失業率升至5%水平,以此比例推算,香港未來的失業人口將近20萬人,即可能有60萬至70萬人口受苦。經濟逆境的衝擊遍及各階層,基層承受能力無疑更弱,而且負面影響遠遠長於幾個月的無業日子。香港社會服務聯會去年發表報告,引用政府統計處2014/15年度數據,指居住私樓的基層住戶,光是房租便要花掉每月開支的44.4%。眼見失業期愈來愈長,他們大抵會節衣縮食,「唔夠食都要交租」,損害生活質素。即使找到工作,薪金可能較以往減少,往後要花一段時間才能再建立積蓄。

現有失業支援杯水車薪

失業原因複雜,但各行各業勞動人口都是維持社會運作的齒輪,即使用最嚴苛的眼光看,也不能以諸如「失業者不求上進」等偏頗態度任之由之。事實上,對任何政府來說,無論是就業還是失業保障,都是其管理社會分配的份內事,香港當然也不例外。目前香港的失業支援措施包括失業綜援、遣散費和長期服務金、再培訓計劃及聘用僱員津貼等,看似層層築網,但只要了解措施內容,就會發現當中漏洞處處,難言對症下藥。

(香港01製圖)

失業綜援是綜援一個子類別,它跟傷殘、單親等綜援分類的最大分別是要求申請者必須積極找工作。失業綜援一直為人詬病,首先,「綜援養懶人」的污名根深柢固,有符合資格者不敢求助。其次,申請限制過嚴,如同規定有需求者未到彈盡糧絕,就不應到社會福利署叩門。目前單身健全成人的資產限額為3.2萬元,三人家庭而成員健全的資產限額為6.45萬元。若然家庭另有成員有入息,入息不可超出指定總額。再者,領取綜援者要同時參加「自力更生支援計劃」,鼓勵及協助綜援人士尋找工作。正如《香港01》上月報道,只有約四分之一參加者能夠脫離綜援網或者找到工作,受訪社工和參加者亦批評該計劃未能改善家庭困難,只是不斷催促覓工就業,成效有限。

遣散費和長期服務金是僱主解僱員工的補償,亦是增加僱主解僱成本,避免動輒裁員的方法。兩者有失業保險的元素,但眾所周知,強積金的僱主供款部份的累計權益,可以抵銷兩金賠償金額。失業者變相透支了退休福利。

再培訓計劃分兩類:恆常計劃和去年10月推出、專為去年6月後失業或就業不足人士而設的「特別.愛增值」計劃。兩個計劃本質相似,均為鼓勵求職者報讀課程,出席率達標後可取得現金津貼。至於聘用/留任津貼,對象是願意招聘特定對象的僱主,例如針對60歲以上人士的「中高齡就業計劃」。政府鼓勵打工族多學技能及鼓勵老闆多聘用特定群體,本無問題。問題是,此等計劃在就業市道暢旺時較能發揮功效,但在市道呆滯期間,企業即使不裁員減薪,也紛紛凍結人手。

失業綜援是綜援一個子類別,它跟傷殘、單親等綜援分類的最大分別是要求申請者必須積極找工作。(資料圖片/高仲明攝)

說到底,最能給失業者應急的是失業救濟金,香港目前沒有相關制度,兩大工會職工盟和工聯會分別倡議政府設立緊急失業救濟金,以及自行籌措緊急失業慰問金,由於沒有入息和資產審查,亦毋須證明正在積極求職,它們可謂最寬鬆的派發形式,形同「派錢」。相比之下, 失業救濟金在外地的領取要求一般較嚴謹,大致有兩種。一是失業者已經取盡失業保險金限額(例如奧地利的Notstandshilfe),二是失業者根本不符合領取失業保險金資格。領取救濟金期間,失業者要不斷覓工和參與培訓。有些國家(例如美國)沒有專門失業救濟金項目,失業者用光失業保險金後,就要申請廣義的社會援助。由此看來,香港的失業綜援就是介乎失業救濟金及社會援助之間。

如上所述,不少發達經濟體在失業救濟金之上,設有失業保險,是失業者的第一層保護。失業保險制度有過百年歷史,最先設立的是歐美國家,在一戰前冒起,兩次大戰之間普及。東亞地區步伐慢一點,中國內地、台灣、韓國、日本在二戰後設立失業保險制度。失業保險的主要目的是為失業者提供暫時收入,避免即時陷入經濟困境,亦避免失業者因為短期經濟壓力而被迫接受差劣工作或放棄再培訓機會,長遠有助社會經濟發展。

失業保險通常是強制性,由僱主和僱員共同供款,有些地方的政府亦會加入。繳納人數愈多,愈能攤分失業風險,萬一有國民失業,他們可以政府制訂的準則領取保險金,原則是金額能應付一般生活開支。失業保險金跟投入額掛鈎,一般為月入的某個比例(即工資替代比率),另加封頂線。要領取保險金,通常要符合三項資格,一、僱員失業前已供款一段時間;二、非自願失業;三、失業者不會退出勞動市場,而且規定持續求職或參加培訓。因應各地制度不同,保費、領取期和工資替代比率,持續覓工的要求等特徵的差異甚大。

(香港01製圖)

剩餘福利觀扼殺失業保障

誠然,即使在實行失業保險的國家,國民對計劃的成效和道德基礎也爭論不休,在經濟不景氣的時候,抨擊就更大。香港沒有失業保險,但有別於勞工及福利局局長羅致光早前在網誌的說法,香港社會在過去二十年,數次討論失業保險是否可行,包括經濟順境和逆境時期,只是政府要麼一口回絕,要麼不了了之。回顧幾次討論,可以反映官商民三方過往對全民理念的社會保障相當忌諱,即使後來風氣漸變,但制度建設難追,有招數亦難以使出。

首先,以前政府、商界和民間均相信支援失業者的最佳策略是培訓和覓工,有工作就能脫貧。若果失業者有長期經濟需要,綜援是全面的安全網。此等論調在前文解釋失業綜援弱點時已經反駁。1995年,時任工聯會立法局議員陳婉嫻動議政府設立失業援助金,援助趨升的失業群體,政府立場清楚記錄於其中,其時羅致光為社會服務界議員,可惜缺席會議,未有表態,不過當時他所屬的民主黨連同自由黨等29名議員聯手反對議案,支持議案的有17名,包括工會代表、民協和民建聯議員。

這不只是政治立場的分歧,更是社會保障意識形態的分歧。當時民協提出修正案,跟陳婉嫻原議案相似,惟規限領取期,但民主黨照樣否決。更重要的是,民主黨的修正案不見得特別好,僅提出放鬆申請綜援資格,並無跳出綜援機制。可想而知,剩餘福利觀(Residual Welfare)主導了政府和議會,儘管上世紀九十年代的社會保障系統比七十、八十年代已較進步,但談不上周全。

1995年,時任工聯會立法局議員陳婉嫻動議政府設立失業援助金,援助趨升的失業群體。(資料圖片/鄧倩螢攝)

第二,政府擔心社會保險引來諸多反效果,違背制度原意。2001年,時值亞洲金融風暴後期,失業率再次上升,財經事務局詳細回應立法會議員提出設立失業保險,其間羅列了一堆反對理由,除了從既有措施取得支援外,還有四項後果:一、失業保險是把較少失業者的供款補貼較常失業者,但他們未必是最有經濟需要的群體,浪費資源;二、僱傭雙方也有意借用保險金為後盾,僱員得以時而工作,時而離職或被裁;三,政客將來會調低保費調高補償額,失業保險最終破產;四,查核濫用個案行政費高。報告判斷失業保險弊大於利,不可落實。

失業保險制度並非完美無瑕,也非唯一的失業保障,要兼顧失業者福祉,同時要使制度運作下去,各地政府不時調整資格和發放準則。例如瑞典在1993年下調替代率,由失業前月收入九成降至八成,再在2007年降至65%。國際勞工組織去年發表報告,綜合世界各地的失業保險,指出不少經濟體的政府要求工作滿12個月才合資格申請,申領初期替代率約為六至七成,比例隨申領時間而下降,並設有最長申領期限,由數個月至兩年不等。失業保險不可單獨存在,必須配合再就業政策,順利由一份工作轉到另一份工作,要參加職業培訓,定期求職和到求職中心,證明願意積極重回勞動市場,勞工部門提供個案經理協助失業者配工。另外,違反規定者會有懲罰,例如減少和中止發放保險金。換言之,制度的漏洞可以補救,未必如當年政府預計般巨大。

近年,社會風氣漸變,開始接受全民供款的保障制度,民意調查顯示,愈來愈多市民支持全民退休保障。(資料圖片/余俊亮攝)

第三,民間長期抗拒強制供款、全民供款模式。香港實施簡單低稅制,市民和商界慣於繳交稅款,再由政府提供社會保障,保障事宜由個人和家庭應付,因此,對於供款式的保障甚為抗拒。2000年香港實施「到喉唔到肺」的強積金制度,供款不夠退休,累計金額隨股市波動。隨後討論醫療保障時,政府選取自願醫保,無法強化健康風險分攤。

到了近年,社會風氣漸變,開始接受全民供款的保障制度,民意調查顯示,愈來愈多市民支持全民退休保障,接受政府注資,僱主僱員共同供款模式,但政府抱缺守殘,拒絕分攤退休保障的方案,選擇全由稅收支撐的長者生活津貼。也因為這樣,社會亦擱下了深化供款式社會保障的契機。

政府當年極力反對失業保險,但普遍實行失業保險的亞歐地區,不少也捱得過金融風暴和金融海嘯,未至於崩盤。香港有能力取長補短,設計出一個可以長遠運作的失業保障方案。若果社會早日改革失業保障制度,趁在經濟環境好的時候,把握勞工市場活躍、政府財政儲備充盈的時機,設立失業保險,改善失業綜援,取消強積金對沖,那麼今天即使遇上經濟逆風,政府就可以利用這些措施,緩解失業者及其家庭的即時經濟壓力。相對而言,全民派錢、「防疫抗疫基金」可能消減一些民憤,卻無法準確和持續地對應失業者需求。

繼續閱讀︰香港可借鑑「德國模式」 應付下一次就業危機

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上文節錄於第205期《香港01》周報(2020年3月16日)《勞工市場結構問題不容拖 寫在下一次就業危機之前》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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