【新冠肺炎】要設立援助制度 全民失業保險可行嗎?

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回顧歷史,其實香港政府曾於2000年研究過各地的失業保險和援助制度,但最終否定了設立強制性失業保險制度。

撰文︰楊皓鋮

承接上文︰【新冠肺炎】失業潮或再重臨 政府有何應對措施?

失業保障當年如何被否決?

1999年10月,立法會人力事務委員會及福利事務委員會要求立法會秘書處資料研究及圖書館服務部就與失業有關的各種福利制度進行研究。該項研究談到了中國內地、台灣、新加坡、英國、美國、經濟合作與發展組織(OECD)各國或地區與失業有關的保險及運作制度。二十年前的研究報告,當中不少地方的政策已經改變,然而,再次審視當年否定設立強制性失業保險制度的理據,可以幫助我們理解這項政策在今天的香港是否適用。

完善的失業保障制度,一來並非僅只惠及基層,二來對社會整體穩定有幫助。(資料圖片/黃舒慧攝)

當年香港政府提出六個理由,指失業保險在香港不太適用:(一)香港已有綜援;(二)大部份收入極低的家庭並沒有從事經濟活動的成員,例如退休人士、弱能人士、及單親人士及其子女,無法受惠於失業保險制度;(三)當時約有三分之一的失業人士的家庭收入高於家庭入息中位數,失業人士可以得到其他家庭成員的協助;(四)對於受結構性轉型影響而受長期裁員威脅的工人,較適當的援助是再培訓;(五)現有的遣散費和長期服務金可以保障被裁減的工人,和(六)香港的勞工市場求職成本極低,失業保險有助就業選配的據稱效益成疑。

然而,這些理據並不充分。首先,綜援和失業保障的社會保障政策目標基本上不同,正如羅致光所言,更為合適的比較是長期服務金和遣散費。亦因為這個原因,低收入家庭沒有從事經濟活動的成員這個現象,只能說明低收入家庭的貧窮問題的特徵,不能否定非自願失業人士的經濟需要。事實上,據《2018年香港貧窮情況報告》,在整體貧窮人口裏,失業雖然不是最主要特徵,但在當時接近全民就業的情況下,貧窮人口中有20.1%為勞動人口,當中有17.2%為失業人士,4.4%為就業不足人士,不可謂不重要。更何況,這些數據不像年齡、單親這些比較穩定的家庭結構,經濟特徵相對流動,換句話說,一旦有失業潮,很容易令整體貧窮人口大增。這一點亦突顯失業保障對於防貧和社會穩定的重要性。

據《2018年香港貧窮情況報告》,在整體貧窮人口裏,在接近全民就業的情況下,貧窮人口中有20.1%為勞動人口,當中有17.2%為失業人士,4.4%為就業不足人士。(資料圖片/高仲明攝)

另外,只做再培訓不做失業保障也有問題,因為即使失業人士樂於報讀再培訓課程,也需要經濟成本,試想像一個中學生也要搭車上學,也要買飯午膳吧?如果失業人士有家庭甚至子女,他們的經濟壓力就會更加大,這筆開支未必可以完全由失業人士本身的儲蓄負擔。其實,政府現時推出的再培訓計劃有向實習或在職培訓機構僱主提供津貼,但學員的津貼要到課程完成後才能發放,並不能「應急」。

至於政府所指的失業保險的缺點,即強制性、劃一保費比率的失業保險會促使「勞動人口的收入重新分配」,即由失業風險較低的僱員轉移至失業風險較高的僱員。理論上按各行業、職業、性別的失業率,我們可以推斷,某些人士的失業風險比較高,以中老年男性飲食業服務員為例,假使這些人所繳交的保費和失業風險比較低的人一樣,例如壯年女性金融業行政人員,那麼整體上很可能失業風險比較高的人在某段時間裏所繳交的所有保費,會比他們所得到的索償額低;相反,整體上失業風險比較低的人在某段時間裏所繳交的所有保費,會比他們所得到的索償額高。

羅致光一直迴避全面檢討設立失業保障。(資料圖片/歐嘉樂攝)

另外,政府還提出了「誘使失業」、「引致失業保險財政破產的制度性風險 」及「查核濫用情況導致資源浪費」。然而真正深入研究,這些都是政策設計上的問題,例如將失業保險索償金納入徵稅收入,配以現有的失業再培訓計劃的資助,對於失業者也有足夠的動機增值自己。總之不見得是難以解決的問題。

近來羅致光透露,與其提出一項新政策,不如先看看現行政策有什麼可以改變的地方,例如僱主向僱員支付遣散費的條件,是否可以由「連續性合約(即僱員如連續受僱於同一僱主四星期或以上,而每星期最少工作18小時)受僱不少於24個月」下調呢?這裏有幾個問題值得追問:首先,所謂「急不急」的問題,調整遣散費會很快嗎?比設立失業保險快多少?要知道調整遣散費必然會導致政府和商界經常掛在口邊的「經營成本上升問題」,如果只是快半年幾個月,那麼到底是「急不急」還是「懶不懶」?政府的取態如何,不用詳加闡述,反而遣散費制度本身的漏洞、遣散費和其他失業保障之間的關係社會則應該討論。

政府近來的提議:遣散費和失業保險一樣嗎?

國際勞工組織(ILO)去年10月出版了題為《Unemployment insurance schemes around the world: Evidence and policy options》的研究文獻,比較發達和新興經濟體的失業保險制度,發現新興經濟體比發達經濟體更依賴遣散費。研究提到要搞清楚「遣散費其實是什麼」。在香港,我們多數聽到的遣散費新聞,是僱主如何用不同的「方法」逃避向僱員支付遣散費,例如要求僱員轉約,或者由原本的公司轉去其實是同一個老闆擁有的第二間公司,變相扣減僱員年資,例如2017年海麗邨清潔工罷工的外判商也是用這種方法「節省」過百萬元遣散費。

2017年海麗邨清潔工罷工。(資料圖片/江智騫攝)

比較世界各國的遣散費制度,在發達經濟體之中,獲發放遣散費的最短受僱年期由六個月至兩年不等;新興經濟體則比較寬鬆,例如中國大陸並沒有最短受僱年期的限制。遣散費金額方面,發達經濟體的遣散費中位數大約為略少於月薪的10%(受僱一年)或略多於半個月月薪(受顧五年);新興經濟體則比較慷慨,分別是一個月月薪(受僱一年)或多於兩個月月薪(受顧五年)。香港並沒有獲發遣散費及長期服務金的僱員人數資料。ILO文獻指,以世界整體情況來看,遣散費可以視為失業保險計劃的簡化替代品,當國家發展足夠的行政能力和可靠的政策執行能力,通常都會用更具建構性的失業保險取代遣散費。

在根本性質上,遣散費是一種按僱員的受僱年期的「遞延工資」(deferred pay)或者「僱員的強制儲蓄」(enfored saving),並不是一種社會風險(即失業)分擔機制,沒有考慮僱員之間的再分配問題,一些短期受僱的員工也不受保障。遣散費作為一種一筆過的付款,也沒有處理可能的持續失業問題。以這裏提到的遣散費的根本性質,對照上文政府羅列的失業保險的缺點,其實所謂「勞動人口的收入重新分配」並不一定是洪水猛獸。我們在思考這個問題時,不能忽略整體社會的風險分擔這個失業保險的根本政策目的—不同人有不同的勞動市場特點,也有不同的失業風險,這造就某些行業、職業等會轉移這些風險讓整個社會共同承擔,對於社會整體穩定有幫助。

國際城市不國際:自我設限的港府

ILO的研究指出,世界各國的失業保險計劃的融資機制有兩個普遍趨勢:第一,僱員和僱主同時供款;第二,僱主供款通常高於僱員供款,兩者供款差距通常落在月薪的0.5%至2%之間,發達經濟體的差距中位數為0.59%。發展中經濟體的僱員供款中位數為月薪的1%,僱主供款的中位數則在1.6%,換句話說,整體供款則是月薪的2.6%。另外,發達經濟體的政府通常都會向失業保險供款,例如瑞士政府會定期供款;德國、西班牙政府會在經濟衰退時提供財政支援。

瑞士政府會定期向失業保險供款。(Getty Images )

這些異質性證明了要建立失業保險制度,政策上有很多可以調整的空間。反觀香港政府在2000年對回應設立強制性失業保險制度建議時,則直接設下一些具爭議的前提,例如僱員與僱主平均分擔保費供款、政府不會對失業保險制度提供補助等,社會既然要重新討論,就要將這些不一定合理的前提拆牆鬆綁。

另一個失業保險的重點是失業保險金的工資替代率,即失業保險金佔失業前月薪的比例。通常失業保險金都會隨着失業時間而下降,觀乎世界各國,初始保險金的工資替代率相當分殊,由30%至90%不等,發達經濟體的中位數為61%;一年後,下降至51%(發展中國家則由70%下降至35%)。進一步講,不少國家同時有失業保險金的上限和下限,又或者按失業人士的原本收入給予不同工資替代率的失業保險金,本來已經是在職貧窮的失業人士可以得到比較高的工資替代率的失業保險金。數據上,在發達經濟體,一些本來賺取國民平均收入的失業人士所得的工資替代率中位數為58.5%;一些本來只賺取國民平均收入67%的失業人士,他們所得的工資替代率中位數升至67%;若這班人本來賺取的收入達國民平均收入的150%,他們所得的工資替代率就會下跌至46.3%。

這些數據再次說明,失業保險政策在設計上可以有很大空間,這些空間亦反映失業保險不應被視為個人的失業保障,更加進步的施政觀念是全面體現社會的再分配機制。

民建聯推出失業應急基金,向失業人士派錢,其基金的資金來源都是透過議員捐款和向他人募捐。(資料圖片/鄭子峰攝)

港府在2000年回應失業保險建議的文件中指失業保險和其他再分配政策有根本性的分別:「雖然對於僱員來說,失業保險的保費供款實質上等同政府徵收薪俸稅,但其背後理念及對社會財富轉移的影響則頗為不同。社會保障網由政府一般收入支付,把社會上較富裕人士的部份收入重新分配予較貧困人士。另一方面,由於失業保險制度是由投保僱員的供款所維持,會傾向把較少失業人士的部份收入重新分配予較常失業人士。目前在香港的失業人士中,約三分之一屬較高收入家庭,但假如這些失業人士亦受到該類補貼,原應為較低收入家庭提供的部份保障將會被侵奪。」這種說法與其說是政策設計上沒有巧思,不如說是根本不願意投資社會,對社會保障一直維持愈少愈好的判斷。類似的判斷可謂無處不在,政府在同一份文件指,許多經合組織成員經濟體系都將其勞工支援計劃的重點,由入息資助轉為促進就業措施。然而兩者根本沒有衝突,不同具體政策之間如何配合才是重點。

新一份《財政預算案》發表後,民建聯和工聯會相繼推出失業應急基金,向失業人士派錢。這些基金的資金來源都是透過議員捐款和向他人募捐,基本上和政府高官捐出月薪一樣,都是靠個別人士的「善心」來實現失業救濟。有「善心」固然是件好事,然而社會不要忽略,行之有效、讓人安心的失業保障依靠的不是「善心」,而是具社會關懷的制度設置和執行能力。往往依賴制度外的方法,反映的不是社會「善心爆棚」,而是制度失效。

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上文節錄於第205期《香港01》周報(2020年3月16日)《是時候改變失業保障制度》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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