【內會停擺】半年16次會議 到底討論了哪些「更重要」議題?

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國務院港澳辦和香港中聯辦接連批評公民黨郭榮鏗主持立法會內委會主席選舉時「拉布」,涉嫌公職人員行為失當之後,內會上周五(4月24日)召開第16次會議,仍然未能完成唯一一項選舉正副主席的程序。原本十幾分鐘就能完成的選舉,為何拖延長達半年?這半年間的16次會議,究竟在討論哪些「更重要的議題」?

立法會每個立法年度均需重新選舉內務委員會正副主席,今屆有23人競逐主席一職,包括很大機會連任的民建聯主席李慧琼,以及22名泛民議員。內會由去年10月15日召開首次會議,泛民為阻止《國歌條例草案》恢復二讀辯論而拉布,至今一直未能進入選舉程序。這半年來,他們到底討論了什麼?

在首次會議中,時值反修例風波如火如荼之際,民主派議員致函秘書處要求秘書長陳維安就立法會保安問題和警方進入立法會事件作出回應,並對選舉議事規程提出異議,認為參選議員對相關問題的取態會影響到他們的投票決定。郭榮鏗肯定這一需求與選舉有關;立法會法律顧問亦表示,內委會主席作為行管會當然議員,因此認為候選人對明日立法會保安安排有何看法與內會選舉相關。而建制派議員認為有關的保安安排應該留待在行管會討論,或者在內會主席選舉論壇時討論,不應在內會選舉程序時討論,並堅持應先進行選舉,以保證次日立法會的正常召開。雙方就此問題僵持不下,導致長達六個小時的會議一直未能進入選舉程序,長達半年的內會「停擺」局面自此拉開。

泛民為阻止《國歌條例草案》恢復二讀辯論而拉布,至今一直未能進入選舉程序。(資料圖片/梁鵬威攝)

此後的15次內會會議,短則30分鐘,長則一個半小時,儘管列明的議程只有「2019-2020年度會期內務委員會主席及副主席的選舉」一項,但立法會安保問題卻成為議員們爭論的重點,在每次會議中佔據大量時間。去年11月15日,公民黨議員譚文豪動議無約束力議案,要求秘書長陳維安出席委員會會議,並回應涉及警方進入立法會大樓執法的問題,例如警員要進入立法會大樓有否登記、以及警方在大樓內行動的最終指揮權是否屬警方等。期間,陳維安以書面形式回應稱立法會的保安安排及警方進入綜合大樓執勤的問題,屬行管會職權範圍內的事宜。而行管會的討論屬機密,須獲得行管會批准,方可在內會會議上提供相關資料。此後,相關爭論又轉向如何安排保密機制。直到今年4月24日,此項動議終於付諸投票,眾人表決是否處理譚文豪提出議案,並以23票贊成與39票反對告終。

此外,諸多與內會職能無關的事項也因雙方爭執佔用會議時間。例如,1月10日,由於此前勞工及福利局局長羅致光動議,將增加4周產假的有關草案繞過內會,交由人力事務委員會處理。工聯會麥美娟認為,如果草案不能在7月中會期完前通過,則要在下屆會期重新交由事務委員會討論,再到大會首讀二讀,影響全港女性僱員勞工權益。議會陣線毛孟靜質疑,如今未知道內會主席的人選,為何政府能只以書面或電話通知全部議員代替,擔心日後以同樣方式,繞過程序通過「惡法」。

1月10日,前勞工及福利局局長羅致光動議,將增加4周產假的有關草案繞過內會,交由人力事務委員會處理。(資料圖片/李澤彤攝)

3月13日,議員爭論如何稱呼新型肺炎,民主派議員堅持以「武漢肺炎」形容,建制派就不滿,認為帶有歧視成份;雙方就此爭執近一個小時。3月20日會議上,民主派議員質疑立法會保安於上周五內會會議期間失職,未有強行帶走被逐後堅拒離場的建制派議員,要求於內會傳召立法會秘書長陳維安及保安主任,交代當日事件。如此種種口水之爭,數不勝數。

主持人郭榮鏗的行事風格,往往引發議員爭論,甚至屢次上升至指罵爭吵的程度。郭榮鏗多次強調,自己作為內會主持人,僅處理與內會選舉有直接關系的議程。但是何為「選舉相關」,往往淪為一家之言。如1月10日討論4周產假草案,工聯會何啟明提出,希望其他議員同意透過事務委員會處理,並要求主持會議的郭榮鏗加快程序。郭榮鏗回應說,他負責主持選舉,對其他程序不熟悉。事後亦稱此議案與選舉無關,才會要求停止相關討論。而在3月13日,議員耗費大量時間討論如何稱呼新型肺炎時,卻不見他加以制止。繼「兩辦」批評泛民拉布導致「內會停擺」之後,屢有建制議員高呼要求進入選舉程序,亦被郭斥為「庭上叫囂」並多次發出警告。其態度之變化,標準之雙重,可見一斑。

何為輸贏?何為代價?

「拉布」,又稱「冗長辯論」,其實是西方議會常用政治策略。意指少數議員在明知不能阻擋某項議案投票通過時利用各種方式拖延議會程序,以達到引發公眾關注以及增加通過議案時間成本的目的。不過,由於議會會期有線,拉布策略想要取得「成功」,需要爭取民意支持,或可迫使對方撤回議案,甚至拖延議案至會期結束而失效。

「拉布」,又稱「冗長辯論」,其實是西方議會常用政治策略。(資料圖片/江智騫攝)

香港立法會並非上演拉布策略的唯一戰場,世界各地的不少議會上均有範例。美國參議院的議事規則規定,參議院可就任何題目發言且不限時間。曾有參議員連續二十四小時發言,也有參議員朗讀聖經章節和兒童故事,甚至有人把電話簿和食譜從頭唸到尾。日本參議院則有所謂「牛步戰術」,即是在投票時極為緩慢地走向投票箱,將僅需幾秒的步程走至數分鐘。如果所有反對派議員都加入便可拖至半天。

在香港,「拉布」的歷史可追溯至1990年代。據載,1999年,建制派議員為通過解散民選的市政局和區域市政局草案,而在立法會利用議事規則進行拉布。

學者梁啟智在《香港第一課》中寫道:「雖然拉布在公眾眼中好像把立法會變得不能議事,但考慮到在議會議事的目的本來就是要促進和反映公眾辯論,而拉布可以吸引到公眾對某些議題的關注,則可說拉布和議事並不矛盾,而是繞了個彎達到議會本來應有的功能,為真正的議事帶來契機。」對他而言,「拉布」策略產生於議會政治,是利用議程規則進行拉鋸的政治手段,且在某些情況下有其必要性與價值。然而,如今內會就正副主席選舉陷入「拉布」僵局,受到影響的不是一兩條法案的修訂進展,而是直接導致全部工作統統停擺。

對此,我們必須要問:使用策略的邊界在哪裏?「拉布」是為了他們的政治私利,還是為了整體公眾利益?全香港又要付出怎樣的代價?

內會是審議與立法會事務有關的事宜,包括為立法會作準備、審議已提交立法會的法案、成立法案委員會或委任小組委員會研究法案和附屬法例。(資料圖片/張浩維攝)

根據《議事規則》,內會是審議與立法會事務有關的事宜,包括為立法會作準備、審議已提交立法會的法案、成立法案委員會或委任小組委員會研究法案和附屬法例。其中一個重要職能是準備每周立法會大會的議程。當政府向立法會提交法案,並於立法會上進行首讀和二讀後,隨即進入中止待續程序,相關法案亦會交付予內會處理,召開法案委員會審議。當法案完成審議後,負責相關法案的議員和官員須與內會主席磋商,才可向立法會秘書處作出預告,在大會上進行恢復二讀辯論繼續審議。

本立法年度因至今仍未選出內會正、副主席,故內會現時不能決定是否成立委員會審議政府所提交的法案和附屬法例,包括終審法院首席大法官的任命;亦不能聽取法案委員會的報告及為法案進行恢復二讀。停擺至今,內會未能處理14條經立法會首讀和二讀後交付內委會處理的法案和89條附屬法例。受影響的法案包括於2019年5月中已完成法案委員會會議的《國歌條例草案》,《消防安全條例(工業建築物)草案》的修訂,及不能決定2019年施政報告致謝動議的辯論安排。

泛民議員濫用「拉布」致使內會停擺,究竟為他們所代表的市民表達了什麼意見、爭取了何種權益?(資料圖片/歐嘉樂攝)

儘管郭榮鏗堅稱自己按照《議事規則》主持內會,無懼被取消資格;然而,泛民已經多番表態,有意拖延內會選舉至本立法年度結束,如果下屆立法會選舉能夠取得超過35個議席,就可再次「翻盤」。

在立法會委託秘書處資深職員編撰的《香港特別行政區立法會歷史、規則及行事方式參考手冊》中,提及議會規則或隨議員的想法而演變,但其核心仍在於議員代表他們所代表的市民表達意見和訴求。究其本質,議會政治正是由議員代表市民參與立法事務、監督政府運作、維護公共利益,並通過協商以及少數服從多數的投票原則實現民主精神。如今,泛民議員濫用「拉布」致使內會停擺,究竟為他們所代表的市民表達了什麼意見、爭取了何種權益?沒有違反《議事規則》的郭榮鏗,是否堅持了議會政治的民主精神?

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