【港版國安法】中央代為制定 將如何立法實施?

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上周五(5月23日),第十三屆全國人民代表大會第三次會議於北京召開,議程的第五項為審議全國人民代表大會常務委員會關於提請審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》的議案,其主旨為「香港特別行政區國家安全風險日益突顯,有必要從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,被各界視為「港版國安法」的開端。

在會議上,全國人民代表大會常務委員會副委員長王晨宣讀了《關於《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》的說明》(下稱《說明》),指出近年香港出現破壞國家統一和分裂國家的活動、《基本法》第23條立法長期「擱置」,現行維護國家安全法律規定難以有效執行,加上去年11月中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,支持特別行政區強化執法力量」、「絕不容忍任何挑戰『一國兩制』底線的行為,絕不容忍任何分裂國家的行為」,故此中央需要從國家層面建立相關制度和機制。

王晨指《基本法》第23條立法長期「擱置」,現行維護國家安全法律規定難以有效執行,故此中央需要從國家層面建立相關制度和機制。(新華社)

本地立法仍為憲制責任

《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》(下稱《決定》)草案的第六點提到,全國人大將會「授權全國人民代表大會常務委員會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律,切實防範、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為以及外國和境外勢力干預香港特別行政區事務的活動。全國人民代表大會常務委員會決定將上述相關法律列入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》附件三,由香港特別行政區在當地公佈實施」,《說明》又表示日後將由「全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人大有關決定的授權,結合香港特別行政區具體情況,制定相關法律」,可見「港版國安法」不會用本地立法模式實施。

必須強調的是,中央代為制定「港版國安法」並不代表《基本法》第23條本地立法就能繼續「擱置」下去。正如全國人大常委兼港區全國人大代表譚耀宗所指出的,即使中央透過全國人大的機制完成了立法,香港仍要做《基本法》第23條的本地立法工作。《決定》草案的正文裏,我們可以發現它的第三點依然說:「香港特別行政區應當盡早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法。」王晨的《說明》介紹完《決定》草案主要內容以後,亦表示「香港特別行政區根據香港基本法第二十三條規定仍然負有維護國家安全的憲制責任和立法義務,應當盡早完成維護國家安全的有關立法」。就連國務院總理李克強先前在全國人大代表會議上所發表的《政府工作報告》,也繼續強調「落實特區政府的憲制責任。」

另外,《基本法》第23條訂明:「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」從現時已有的資訊來看,「港版國安法」未必直接囊括「叛國」與「竊取國家機密」兩項罪名,所謂「組織實施恐怖活動」、「外國和境外勢力」,亦跟《基本法》第23條提到的「煽動叛亂」及外國政治性組織有一定距離。事實上,王晨的《說明》甚至還對未來《基本法》第23條本地立法內容作出了具體要求,即「任何維護國家安全的立法及其實施都不得同本決定相抵觸」,變相承認「港版國安法」面世後依舊需要繼續進行後續立法。

中央代為制定「港版國安法」並不代表《基本法》第23條本地立法就能繼續「擱置」下去。(資料圖片)

全國法律可以適用地方

坊間有關中央設立「港版國安法」的質疑,主要源於它是透過作為有關國防、外交或其他不屬香港自治範圍事務的「全國性法律」列入《基本法》「附件三」在香港公布實施,這一做法的根據是《基本法》第18條規定:「全國性法律……列於本法附件三之法律,由香港特別行政區在當地公佈或立法實施。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於本法附件三的法律作出增減,任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律。」

許多反對聲音認為內容針對香港的「港版國安法」不能夠稱作「全國性法律」(national laws),並且批評此舉違反《基本法》與「一國兩制」的精神。但必須指出的是,針對香港或者特定行政範圍的「全國性法律」過去早有先例,甚至連《基本法》本身即為其一。

就在第七屆全國人大第三次會議通過《基本法》後,作為起草委員之一的王叔文發表了一篇題為《基本法是體現「一國兩制」方針的全國性法律》的文章,提到:「全國人民代表大會制定的基本法律,是全國性的法律。香港特別行政區基本法既然是全國人民代表大會制定的基本法律,當然也是全國性法律。有的人把香港特別行政區基本法看成是地方法,這是一種誤解。確定法律、法規是全國性的或者是地方性的,並不取決於它規定的內容,而是取決於它制定的機關,取決於它是由中央國家機關制定的,還是地方國家機關制定的。如果是中央國家機關制定的,是屬於全國性的法律、法規,如果是地方國家機關制定的,則屬於地方性的法規。」

許多反對聲音批評「港版國安法」違反《基本法》與「一國兩制」的精神。(資料圖片/劉錦華攝)

其他類似性質的「全國性法律」,還有針對千多個民族自治區、州、縣的《中華人民共和國民族區域自治法》,以及針對台灣投資者的《中華人民共和國台灣同胞投資保護法》;更不用說針對解放軍駐香港、澳門部隊的《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》和《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》,一早已經透過列入《基本法》「附件三」的方式直接在兩地實施。

況且嚴格來說,以上法律也不是跟其他國內地方毫無關聯,像《民族區域自治法》第42條提到民族自治地方和其他地方的交流協作、《台灣同胞投資保護法》第13條牽涉台灣投資者與中國其他省市經濟組織或個人之間的爭議、《基本法》第22條禁止中央所屬部門和各省市不得干預香港自治事務等,由此角度來看,即使稱呼它們的內容屬於「全國性法律」似乎亦不為過。

列入附件不必永遠存續

另一個對中央設立「港版國安法」的憂慮,就是怕它作為「全國性法律」列入《基本法》「附件三」後將會一直存續。雖然王晨的《說明》與《決定》草案都不排斥《基本法》第23條進行本地立法,但在「港版國安法」細節尚未公開、《說明》又提前要求香港「任何維護國家安全的立法及其實施都不得同本決定相抵觸」的前提下,自然讓人擔心《決定》與「港版國安法」未來會反客為主地架空或取代《基本法》第23條本地立法以至其他相關法例。然而,我們不能忘記《基本法》第18條列明全國人大常委會可以「增減」《基本法》「附件三」所列出的「全國性法律」(add to or delete from the list of laws),而且減少相關法律的前例早在1997年香港回歸當天已經出現,因此「全國性法律」進入《基本法》「附件三」並非一項不可逆操作。

「港版國安法」設立的背景,在於中央認為去年反修例風波以來「反中亂港勢力公然鼓吹『港獨』、『自決』、『公投』等主張,從事破壞國家統一、分裂國家的活動」,這局面難以在短期內有所改變。(資料圖片)

當年的5月23日,全國人大香港特別行政區籌備委員會通過建議向全國人大常委會建議從《基本法》「附件三」增加《中華人民共和國國徽法》等五種「全國性法律」,以及刪去《中央人民政府公布中華人民共和國國徽的命令》(下稱《命令》),其中《國徽法》是在《基本法》定稿後的1991年3月公布,直接用來取代1950年9月中央人民政府委員會制定的《命令》。全國人大常委會委員長會議認同相關建議,並於6月27日至7月3日召開的第八屆全國人大常委會第二十六次會議提案執行;會議趕在7月1日回歸當天通過《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件三所列全國性法律增減的決定》,時任行政長官董建華同日隨即發布《1997年全國性法律公布(第2號)》在香港實施《國徽法》。

《國徽法》取代《命令》的前例,表明引入《基本法》「附件三」的「全國性法律」清單可以隨着法律制度或其他因素的轉變而被取締,即將面世的「港版國安法」相信亦是如此。這次「港版國安法」設立的背景,在於中央認為香港自從去年反修例風波以來「反中亂港勢力公然鼓吹『港獨』、『自決』、『公投』等主張,從事破壞國家統一、分裂國家的活動」,這種局面或許難以在短期內有所改變,卻絕不可能會永遠持續下去。儘管《說明》、《決定》確實未有表示「港版國安法」具備過渡性質,但它們也沒排除「港版國安法」可被日後必須進行的《基本法》第23條本地立法替代;假若中央、香港之間能夠重新建立互信關係,這項「全國性法律」仍有可能因應形勢變化而被剔除出《基本法》「附件三」。

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上文節錄自第215期《香港01》周報(2020年5月25日)《「港版國安法」的立法與執法》。

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