「三權分立」之爭是「雞同鴨講」 沉迷想像豈會變成事實?

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「謊言重複一千遍,也不會成為真理,但謊言如果重複一千遍而又不許別人戳穿,許多人就會把它當成真理。」——用納粹德國宣傳部長戈培爾(Joseph Goebbels)的經典名言來形容當下香港「三權分立」之爭的荒謬諷刺,似乎再適合不過。無可否認,「三權分立」的確令不少嚮往西方憲政的港人艷羨不已;然而,回到現實層面,從殖民地時代到回歸之後,我們從未有過真正意義上的「三權分立」,但社會卻有不少人對此信以為真,甚至奉為圭臬;可是,就算人們可以偶然用虛幻的想像來慰藉被現實鞭撻的心靈,但幻象終究不會成為事實,我們也不會因為「自欺欺人」而得到「三權分立」——問題是,為什麼「謊言」總能被重複,甚至沒有人能夠成功戳穿?

香港雖然是「行政主導」,但並不影響「司法獨立」。(資料圖片/羅國輝攝)

連本定義都沒有共識
又談何「有或沒有」?


香港回歸以來,好像總是容易陷入一些無聊的爭論,例如面對諸如「政制改革」、「國家安全立法」、「粵港澳大灣區發展」等對香港影響深遠的重大議題時,大家往往只糾結在「做不做」,而無法進入「怎樣做」的議程;所以,多年來,我們一而再再而三地為了避免由我們自己想像出來的「行差踏錯」,在經過一番面紅耳赤之後,集體選擇「原地踏步」。但更可笑的是,有些爭論可謂「雞同鴨講」,一方講A而另一方講B,雙方根本連「爭論什麼」的基點都沒有共識,當下關於香港有沒有「三權分立」的爭議,就是這樣的經典例子——連「三權分立」的基本定義都自說自話,又談何「有或沒有」?

就好比,很多人包括當下的中學通識科教科書都說「香港政治體制採用三權分立模式」,但當中可能有不少人連什麼是「政治體制」和「三權分立」都說不清楚,例如1997年由政府新聞處撰寫、在回歸大典中派發予中外記者的香港資料套中,就用「香港的政治制度是按照三權分立的原則建立,有一個行政主導的政府」來描述香港特區的政治體制——但無論從學術或現實層面,這說法都不準確。

「政治體制」意指一個國家或地方的政權組織形式。西方經典政治哲學家通常以民主程度、統治者人數和統治者財富狀況等作為劃分標準,例如孟德斯鳩(Montesquieu)便把政體分為共和政體、君主政體和專制政體,約翰.洛克(John Locke)則將其分為民主政體、寡頭政體和君主政體,盧梭(Jean-Jacques Rousseau)也有民主制、貴族制、君主制和混合制一說;現代憲法學則側重根據立法與行政之間的權力關係作判斷,把政治體制分為議會內閣制、總統制、委員會制、人民代表大會制等形式。而嚴格來說,政治體制當中,並不存在「三權分立」這一類別,因為不同政體可能存在着不同形式的「分權」。

有些年輕人嚮往港英殖民,卻連當時並非「三權分立」也不自知。(資料圖片/高仲明攝)

「三權分立」原則貴在「分權」
「分權」並非只有「三權分立」


「分權」是西方政治學的重要概念,因為他們認為行政機關最容易腐敗濫權,並因此而相信若把國家權力同時分配予公平判決的司法機關和民選產生的立法機關,就能藉此制衡並監督行政機關的運作。不過,必須指出的是,這種執念,其實在一定程度上偏離了「分權」的精神——它的存在,理應也是用以確保各個機關不受其他權力干預,能夠克盡本職完成工作,而非單純為了「制衡」或「監督」其他機關的權力行使;只是,不少人只狹隘地看到後者,所以總強調「制衡」的重要。

在最理想的西方憲政當中,「三權分立」一般建立在「國家主權」基礎之上,而如要實現「三權分立」,就要令行政、立法和司法機關的憲制地位和政治權力保持獨立而均等,在實際職能上又能夠互相交叉重疊,才能起到「制衡」甚至「監督」他權落實的作用。不過,在現實世界當中,在西方國家中所呈現的「三權分立」,幾乎沒有政體能夠做到三權完全平等獨立,通常甚至會由某種權力作主導,例如英國不被視為「三權分立」而是「議會至上」,而儘管其司法人員要經過立法機關的確認和任命,但不代表它不享有「司法獨立」——因此,一些學者認為,在現代憲政當中,「三權分立」的原則貴在體現「分權」,哪怕當中的權力分置有輕有重。

對於是否只把國家權力「一分為三」,其實也存在爭議——例如在被視為典型「三權分立」的美國(總統制),法學家弗蘭克古德諾(Frank J.Goodnow)就在《政治與行政》(Politics and Administration)中指出,國家權力應該只有政治和行政兩種,司法則屬行政的一部份;至於實行人民代表大會制的中國,則認為在由全國人大統一行使國家權力的大前提下,明確劃分國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權,有助避免權力過分集中。

通識教科書「自願送審」計劃後,部份出版社刪減有關三權分立、中港矛盾、六四事件或烏坎村事件的內容。(資料圖片)

「高度自治」絕非「與中央分權」
「三權分立」隱含「主權自得」


說了這麼多,很多人可能仍然只在乎,香港究竟是什麼「政治體制」、又有沒有「三權分立」——我們的社會就是這樣,並不習慣尋根究底,而只追求我們想要的結論。可是,不得不說,國家層面的「分權」概念不難理解,但要在地方實踐起來就複雜得多。

以香港為例,很諷刺地,儘管港人總對西方政制趨之若鶩,但現實是,我們從未完全仿效西方政體的「分權」,因為我們從沒自我掌握「主權」——在殖民時期,香港政府的權力源自宗主國的授權,而獲英國君主委派來港的香港總督更享有近乎獨裁的管治權,可謂集行政與立法等大權於一身;儘管香港得以植入普通法系、奉行「司法獨立」原則,惟終審權卻始終在於英國樞密院,而非本地法院——那明顯也不是「三權分立」。

主權移交後,香港成為直轄於中央人民政府的特別行政區,「高度自治」權力既不像美國那樣來自人民,也不像英國國會那樣擁有至高無上的主權,而是由全國人民代表大會根據《基本法》授予香港;簡言之,香港的所有權力全部源自「中央授權」,而非「與中央分權」——這明顯也不是建立在以「國家主權」為基礎的「三權分立」。所以,當「三權分立」容易被演繹成「權力自在」、「主權自得」,中央政府自然要正本清源,不再讓香港有含糊空間——國務院港澳辦和香港中聯辦,今日(9月7日)先後就此發表聲明,認為關於「香港特區政治體制實行三權分立」的說法是錯誤的,必須予以糾正。

鄧小平(右二)曾表明,香港不行三權分立。(Getty Images)

是「三權分置」下的「行政主導」
還是「行政主導」下的「三權分置」

當然,即使特區政府沒有「主權」,也不代表其在「一國兩制」下,完全沒有「分權」的體現——問題是、權力怎樣分置、怎樣體現中央對港主權、能否以「三權分立」一言蔽之?這先要梳理,究竟香港實行什麼「政治體制」?回歸以來,大概有七種觀點,包括行政主導、行政長官主導、行政長官負責制、行政長官制、三權分立、立法主導、司法主導;其中,官方和建制最認同「行政主導」,而泛民主派最相信「三權分立」——但成年人都知道,「理想」和「現實」之間,總有很大差距。

諸多爭議當中,中國憲法學會副會長、北京大學法學教授王磊所撰《香港政治體制應當表述為「行政長官制」》,值得諸君參考。他認為,根據現代憲法學傾向以權力基礎較重的機關名稱表述政治體制的習慣,在殖民時期的香港政體為「總督制」,而在回歸後的香港政體應為「行政長官制」,因為從《基本法》的內容設計上不難看出,行政長官在一定程度上沿襲了港督的極高政治權力,而他/她同時需向中央政府和特區政府負責。

不過,從歷史文件所見,在《基本法》起草期間,關於香港特區應該採用什麼「政治政制」的討論,並沒有「行政長官制」一說,甚至的確出現「三權分立」的建議——這或多或少與當時知識的分子對西方憲政仍未形成系統化的了解相關。有趣的是,儘管在百多年的殖民歷史中,香港從來算不上「三權分立」,但經歷港英末期的「急速民主化」,知識份子非常嚮往「西式分權」,故在《基本法》起草初期,根據1986年的起草文件匯編報告,政治體制專題小組的確同意香港特區的政治體制「應原則上採用『三權分立』的模式,使行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合」。

可是,有關意見明顯不獲中方接納,因為「一國兩制」的構想者、時任中共最高領導人鄧小平翌年會見草委時,明確表示香港制度不能完全西化,既不「照搬」英美模式,也不實行「三權分立」;此後,中方代表和內地草委陸續避免簡單以「三權分立」概括香港的政體特色,而是強調將沿用殖民時期的「行政主導」模式,讓行政、立法和司法互相制衡和互相配合,至1990年經全國人大會議通過的《基本法》也是以此為設計原則——所以,如果用「地方分權」架構視之,香港可算是「行政主導下的權力分置」,我們也繼續保有「司法獨立」;然而,自回歸以來,社會卻愈來愈多人以為香港有像西方那樣的「三權分立」,連特區官員也不外如是,所以在公開資料犯錯。

特首林鄭月娥指,香港沒有「三權分立」,行政、立法和司法機關是互相制衡和配合,最終三個機關都要透過政長官向中央政府負責。(資料圖片/歐嘉樂攝)

「三權分立」每隔幾年便被「無中生有」
刻意強調「未來視角」而非「原初視角」

為什麼,本來並不真正存在的東西,被很多人說著說著,就能讓很多人以為它是真實存在的?全國港澳研究會理事、北京航空航天大學法學院副教授田飛龍認為,這和「行政主導」的憲制設計相關,但問題不在於「制度」,而在於「執行」。

田飛龍在《香港憲制再檢討——行政主導抑或三權分立?》一文中分析,《基本法》之所以沿用「行政主導」原則,主要涉及兩大政治考量——首先,對殖民總督制進行簡單改造,可保持香港政制的穩定性和延續性;其次,有利與內地實質性的「行政主導」相結合,令中央政府能簡單而高效地調控香港事務。他形容,這樣的憲政設計之下,令行政長官對立法機關形成有效的控制力,也對管治香港形成一種甚具「超然性」的主導權和行政特權,在一定程度上符合殖民和內地的「行政主導」邏輯,也能夠體現中央「主權」之所在,是特區政府暢順運作和香港繁榮的憲制基礎。

然而,也偏偏是因為這樣的設計,從一開始便埋下隱患。田飛龍的分析值得深思:一方面,由於特首成為中央管控香港的唯一「抓手」,但香港對中央的政治認知和信任並不牢固,而且十分薄弱,導致特首遭受「政治質疑」的株連,時常成為「替罪羔羊」;另一方面,《基本法》所規定的地方性司法獨立,以及行政長官和立法會議員的雙普選,都暗含着香港政治體制難免向「三權分立」過渡的預期,導致民主派經常帶領社會以「未來視角」而非「原初視角」看待特首的「行政主導」——久而久之,就確立了「三權分立」的理想圖景。

民主派經常帶領社會以「未來視角」而非「原初視角」看待特首的「行政主導」,曲解了香港的政治體制。(資料圖片)

特區政府從未強勢駁斥謬誤
港人沉迷想像無助社會進步

於是,自回歸以來,每隔數年,便有人藉着各種議題炒起「三權分立」之爭。然而,即使中央政府和內地學者早已洞悉有關混亂,但在「河水不犯井水」的回歸早期,他們甚少主動澄清有關謬論;至於後知後覺又軟弱無能的特區政府,不但未能及早研究有關議題、形成一種思想理論和知識內涵,從而建立一套能夠清晰表達並強力反駁的話語體系和話語權威,每當有人企圖藉着虛幻想像「無中生有」時,特區政府甚至極少還擊,而是容許自說自話——結果,當他們一次又一次高舉「民主自由」解構「行政主導」,並重構成「三權分立」的論述,特區政府也就一次又一次地失去輿論陣地,甚至也深陷「究竟香港有沒有三權分立」的認知迷障當中。

時光倒流至2010年1月,鑑於時任國家副主席習近平曾於2008年訪港時提出,行政、立法及司法機關要互相理解和互相支持;及後至2009年底,時任港澳辦副主任張曉明又在澳門回歸十周年前夕盛讚當地行政、立法及司法機關互相配合;時任中聯辦副主任李剛隨即表示港澳可以互相借鑑;當時民主黨立法會議員何俊仁遂於立法會大會對時任政制及內地事務局局長林瑞麟就香港行政、立法及司法機關之關係進行質詢——

經過一場「雞同鴨講」,時任立法會工程界議員何鍾泰對港府的追問,至今看來仍然值得當局深省:「回歸前,大家也談『三權分立』;回歸後,我們一定要採用本身的憲法,即《基本法》,但現時仍有很多人說我們是三權分立的……請問局長,回歸十三年至今,很多人仍在談『三權分立』,為何政府甚少付出很大的努力來向市民解釋呢?將來又會怎樣向市民解說清楚呢?」然而,當時局長只回應稱,會適時在憲法教育中加入相關內容。

十年過去,港府根本無所作為,而香港,並沒有多少個十年可以這樣揮霍。重點是,當我們繼續糾纏於「有沒有」的虛幻想像和口舌之爭,其實並不會令「三權分立」從無變有,也不會使「司法獨立」從有變無,更不會促進社會改革嚴重扭曲的資本主義,令香港真正實踐公平正義。

上文刊登於第230期《香港01》周報(2020年9月7日), 文章原題《「三權分立」的之爭不斷翻炒 沉迷想像豈會變成事實》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

230期《香港01》周報精選內容:

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