修改選舉方法 良政善治從何談起
全國人民代表大會上周四（3月11日）通過修改香港選舉制度決定，希望藉此落實「愛國者治港」原則，促進香港良政善治。無可否認，中央出手是為香港收拾「爛攤子」，但要做好「港人治港」，還需特區政府和從政精英提高管治效能。政府須改變政策研究思維，並做到廣納賢士，改善與市民的溝通；同樣地，政黨的參政思路也必須改變，要撇棄過往的政治紛擾，才能推動香港「由亂到治」。
早在全國兩會於本月初召開之前，外界已預料中央會修改行政長官和立法會選舉辦法，確保政治權力掌握在愛國者手中，藉此維護國家主權安全和發展利益，同時保持香港的繁榮穩定。
修改選舉方法 泛民選委「票倉」不再
一如外間預料，全國人大會議於上周四高票通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》（下稱《決定》），其中訂明選舉委員會的職能和權力將有所增加，負責選舉行政長官候任人、立法會部份議員，以及提名行政長官候選人、立法會議員候選人等事宜；而委員會由以往的1,200人增至1,500人，原本的四大界別之中，第三界別以基層取代社福界，第四界別以地區組織代替區議會和鄉議會；而額外增加的第五界別，則由人大、政協及青聯、婦聯等全國性社團的香港代表選出。立法會議席也會由70席增加至90席，由選舉委員會選舉、功能團體選舉、分區直接選舉三種方式分別選舉產生。
暫且看來，原來屬於泛民「票倉」的第三界別社福界選委，以及第四界別中117個由區議員互選產生的選委議席，仍需等待人大常委會決定會否取消；而90席立法會議席會如何分配亦未有定案。但在新的政治框架之中，《決定》列明會設立香港特別行政區候選人資格審查委員會，健全和完善有關資格審查制度機制，負責審查並確認選舉委員會委員候選人、行政長官候選人和立法會議員候選人的資格，以確保候選人資格符合《基本法》、《港區國安法》等「愛國者」的基本要求。未來，《決定》授權全國人民代表大會常務委員會修改《基本法》附件一和附件二，再交由香港政府依照修改方案，進行本地立法工作。
可以預見，香港的參政光譜必然會有翻天覆地的改變。在這樣的改造下，立法會、選委會中的民選聲音將被削弱，由政協及全國性社團頂上，為以後的政治爭議定下「愛國、愛港」的基本底線，令纏繞香港多年的行政、立法和政黨政治糾紛更加可控。可是，困擾香港多年的不只是政治架構問題，將一個個年輕人推上街頭參與「佔中」、反修例運動的，是政府長年施政失效所導致的社會不公和深層次矛盾。即使堵塞了制度漏洞，政治紛爭復歸平靜，但社會早已陷入管治窘況，未得良政善治之法。
正因如此，全國人大委員會副委員長王晨在介紹草案時，特別提到完善香港特別行政區選舉制度的總體要求，需遵循和把握好的第五點重要原則，就是要提高特區的管治效能。
管治效能不足 問責失效缺政策研究
新加坡國立大學商學院李棕傑出講座教授、亞洲金融與經濟研究局主席楊賢接受《香港01》訪問時分析，這番話實際上是針對香港過去一年多的社會問題「對症下藥」。他以立法會內務委員會主席選舉風波、醫護罷工及疫苗爭議等政治事件為例，指出香港的管治問題有目共睹，「是政治化，而不是效能化。」並指可從缺乏系統化的政策研究、政治責任制度（accountability-lite）的缺失和確認偏差（confirmation bias）來理解當前的管治危機。
楊賢認為，政治責任制度的缺失源於香港缺乏政策研究的傳統，「沒有人深入研究、調查，以實證為基礎記錄政策和後果之間的聯繫。如誰負責哪個政策提案？誰支持？誰反對？誰研究政策的成效？誰要為政策問責？」他指出，港英時期也沒有太大的政策研究空間，又提到1953年石硤尾發生大火，政府才興建多層徙置大廈，成立香港屋宇建設委員會，負起興建公共房屋的責任，然而，民生問題未被根治，社會不穩，為日後1956年的「雙十暴動」、1967年的左派暴動埋下伏線；即使麥理浩時代提出了十年建屋目標，以解決市民的住房問題，「麥理浩看似做了很多好的改革，但為什麼要這樣做？政策的實際成效又是如何？當時就是英女王話事，沒有研究政策，只知道他做了好事。而回歸以後，『泛政治化』一直主導着香港公共政策的討論。」
港英時期，香港沒有系統化的政策研究和問責制度；回歸以後，首任特首董建華雖然推出主要官員問責制，令司局長脫離公務員體系，成為政治任命官員，並須為過失負責，但司局長仍沒有脫離「只懂執行、不懂政治」的公務員思維，未有從決策層面研究和深入了解社會背後的深層次問題，亦缺乏政治手腕平息社會矛盾。比如2014年，市民以爭取普選為名發起「佔中」運動，並演變成「雨傘革命」，但在警方清場、事件看似告一段落之後，政府並沒有深入探討當時社會的深層次矛盾，以為風平浪靜，忽視暗潮洶湧。楊賢直言，相較之下，新加坡政府比港府更注重民生，社會亦較為安定，或與危機意識有關，「新加坡面對很多外來壓力，背後沒有依靠，出錯便會『沉落海底』，所以更着重問責和政策成效研究；反觀香港，犯錯也不清楚問題在哪裏。」
政黨流於「民粹」 易被「民情」牽着走
管治失效同樣適用於政黨層面，香港的民主、建制派「各有缺點」。香港資深大律師、行政會議成員湯家驊形容，民主派往往着重於意識形態，甚少研究政策、從整體社會利益出發；建制派則流於民粹，以「選票」為重，經常發生「今天的我打倒昨日的我」。像本是走「溫和民主」路線的民主黨，近年被激進泛民牽着走，忘記了主張與中央尋求對話的民主路線，最終走上政治「絕路」，部份黨員更流亡海外。
政黨沒有完整、堅實的治港方針、策略，往往只看重一時的「選票」利益，被「民情」牽着走。比如董建華於1997年推出「八萬五建屋計劃」，每年供應不少於85,000個住宅單位，希望十年內全港七成家庭可以自置居所，惟適逢亞州金融風暴，樓價「爆煲」，不少持有物業的中產階級變為「負資產」。全城怒吼之下，泛民、建制紛紛指斥建屋計劃是樓價下滑的元兇，終逼使政府擱置計劃，取而代之的是時任房屋及規劃地政局局長孫明揚於2002年提出的「積極不干預」房屋政策，取消拍賣土地，暫停勾地一年；停售居屋、進一步減少公屋供應量，間接導致現時土地供應不足、樓價高企。楊賢批評政黨短視，導致政策前後矛盾，「怎麼可以因為短期的經濟波幅，而放棄推動長遠的政策？」
政黨政治不但流於「民粹」，內部亦同樣輕視「問責機制」。楊賢認為，在一個低問責度的環境中，自然會着重追求個人利益，即使黨員在議會或公眾場合失言失職，卻不需對所造成的損害負責，「比如，當美國前總統尼克遜試圖掩飾『水門事件』時，共和黨的領導人會要求他辭職，以保障該黨的誠信。但香港黨派繁多，拉雜成軍，良莠不齊，各自有自我追求的目的，他們還恣意推卸責任來轉移公眾視線，給他們的所作所為製造合理性。」
在當下「資訊爆炸」的社會中，網絡上充斥着各種似是而非的真假資訊，混淆是非黑白、煽動民粹，民眾往往只接收與自己立場相近的資訊，不斷強化「確認偏差」，加劇社會撕裂。楊賢解釋，所謂的「確認偏差」，就是不管事實，只以自己的立場散播傳言，「比如我看到警察拿着汽水，就散播警方濫用職權的信息，讓立場相近的人更容易累積『證據』，支持這些『假說』（hypothesizes）。那些新屋嶺警察殺人及强姦的謠言，對社會的負面殺傷力真的很大。」
「人是社會的動物，喜歡與同類的人交流。」當「確認偏差」和迴聲室效應（echo chamber）互相影響，會形成「社會化過程」，進而迫使個體放棄個人信念，接受其他人的言論和立場。楊賢認為，大眾媒體需要為此負上部份責任，「言論自由是有限度和規範的。新加坡有言論自由，但不負責任的言論自由是不被允許的。而香港有些『言論自由』，變成無管制、不負責任地製造煽動性言論、造謠生事，造成了社會的確認偏差。」他續稱，「如果不一開始便阻止散播，煽動性言論、錯誤的傳言就會愈來愈瘋狂。」
可以想像，隨着《港區國安法》的落實及行政長官和立法會選舉辦法的修改，或可暫時平息政治上的紛亂。然而，「愛國者治港」在制度上的完善和落實並不代表能解決上述管治問題，愛國、愛港只是從政的最低標準，正如王晨特別強調要提高「特區的管治效能」，不論是政策欠缺系統性研究、問責失效，又或是確認偏差的問題，均有待港府解決。
打破固有思維 吸納人才改善溝通
回到政策研究的問題，香港政治及管治學院召集人朱兆麟形容，現時香港「是為研究而研究」，不明白政策需要長遠研究、跟進成效，遑論打通不同政策範疇之間的聯繫。他舉例指，青年問題從來都不是單一問題，他們會受教育、生涯規劃、勞福、婚姻輔導，甚至產後服務等不同的政策所影響，但從來沒有人將這些政策和相關數據匯合來看，「往往你有你研究青年問題，但另一個部門卻沒有就業數據跟進。」
朱兆麟指出，「由以往的CPU（中央政策組）到現在的PICO（政策創新與統籌辦事處），政府都沒有一個公共資料庫用以收集、記錄不同地區、部門之間的數據和研究資料。」政府部門各自為政，數據鬆散而不全面，最後作出的決策自然受到局限。
要打破部門之間各自為政的固有思維、加強政府內部的跨部門協作，便須加強對政府問責班子和公務員的政治培訓，學習公共管理思維和政治手腕。前立法會主席曾鈺成曾在《am730》上撰文，強調政府決策的性質就是政治決定，而這決定不應由「政治中立」的公務員承擔；政治問責官員有責任解決有關經濟民生問題的政治爭議。但事實上，政府的問責官員多由公務員體系中晉升，只有少數來自商界或政黨，但「從來沒有人教局長要怎樣做」，新舊班子亦甚少做好交接工作，局長新官上任，未識政治即要「on the job doing」，朱兆麟坦言，「政策都未熟悉，秘書處就有一大堆文件要你簽名，自然會有很大問題。
另一方面，政府甚少吸納有地區工作經驗的政治人才。湯家驊稱，工作效率並非管治的唯一答案，讓社會理解、認同政府工作也是管治才能的一部份，這需要更多有選舉工程、地區工作經驗、明白怎樣與市民溝通的人才參與政府的決策和政策落實。他建議政府設立部門專員，由熟悉地區事務的政治人才擔任，藉此回應民意，做好與各部門和市民的溝通工作。
但最重要的是，政黨的參政思維必須改變。湯家驊形容立法會的政治職能有限，只在於監察政府，無實際政治貢獻。未來立法會的職能或會進一步收窄，泛民主派應該摒棄舊有的參政思路，積極走進政府體制之中，假如仍然抱持以往「短視」、「不信任政府」、「做官先要退黨」的觀念，無疑會扼殺自身的參政空間，亦不能將相關意見帶入政府體制之中，不利於提高政府的管治效能。
在建制人才方面，朱兆麟認為，過去立法會一直陷於政治紛擾之中，部份泛民人士不斷「拉布」、「打鐘」，拖慢議政、立法進程，既不利於政府管治，難以「議事論事」、深入討論政策問題；同樣削弱社會人士的參政意願，導致政府無人才可用。而現時香港的從政者多為專業人士出身，往往半途參政又身兼多職，未必掌握從政者需要具備的政治手段和技能。未來有必要讓更多「全職」的政治人才進入政府的體制和立法會之中，以監察政府和提高施政效能。政府需要設立更多職位或商界和公務員的接洽機制，令更多專業人才願意「全職」投身政治，把他們的專業知識和經驗帶入政府，藉此提高政府的管治效能。
跳出「誠懇陷阱」 思考民眾未來需要
楊賢形容，過去有部份反對派人士可能跌入「誠懇陷阱」（Trap of Sincerity），即對自身正在做的事情堅信不移，認為自己做的事情是正確的，卻不知自己的局限。他引用經濟學大師海耶克（Friedrich Hayek）的諾貝爾領獎發言來說明問題，「我們自以為自己擁有知識和權力，可以完全按照自己的意願來左右社會的進程，而事實上我們並不擁有這些知識，那麼我們很可能會造成很大的傷害。」特別在面對「一國兩制」的複雜性時，回歸初期，香港與內地的GDP和經濟體量相差巨大，政治制度和奉行的經濟理論都不一樣，要真正實現好「一國兩制」，是極為複雜、困難的，或超出了當時治理者的設想，對香港的問題無法做到先知先覺。未來，隨着制度上的漏洞經已填補，社會應該回歸初心，「正其位，謀其事。學者要做好研究；官員應真誠為人民服務，而不是把事件政治化。這是做人的基本要求。」
他續稱，「比如教書，我需要考慮未來學生需要什麼。不能夠用十年前的經濟理論教導學生。同樣，政府需要有前瞻性，基於對人民的愛心，思考未來的發展路向、市民所需」，這樣才是良政善治的根本。
上文節錄自第256期《香港01》周報（2021年3月8日）《修改選舉方法 良政善治從何談起》。如欲閱讀全文請試閱周報電子刊，瀏覽更多深度報道。
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