再工業化 ‧ 一 | 正視「再工業化」錯誤 帶領「香港製造」重生

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特區政府總愛參考國際經驗,推出一些看似「高大上」的方針,卻忽略香港實際情況,執行起來更是雜亂無章,例如2016年度《施政報告》提出的「再工業化」,便是典型的失敗例子。香港工廠自上世紀八十年代開始北移,如今只剩下食品、飲品、煙草、電子設備及化學製品等少量輕工製造業活動,生產總值和勞動人口佔全港比例也分別減少至1%和2%;然而,當局一方面高呼「再工業化」,另一方面卻從沒全面檢視傳統工業的升級困難和發展困局,根本無法透過通盤而精準的產業政策協助他們激活甚至新增產能,結果令「香港製造」買少見少。沉迷昔日輝煌,無助今日解難,只有正視「再工業化」的錯誤,才能帶領「香港製造」重生。

契機與危機

去年中美貿易戰打得激烈,香港因政治問題備受牽連,特朗普政府先是宣布取消香港獨立關稅待遇,後又要求「香港製造」的輸美商品改用「中國製造」,否則不得入境;一時間,人們紛紛擔心美國對港產商品的打壓或會重創香港經濟—殊不知,其實「香港製造」早已式微,而這塊「金漆招牌」數十年來的轉變和更迭,正好見證本土輕工業的由盛轉衰。

一個顯而易見的例子是,新冠肺炎疫情之初,全球口罩緊缺,長期依賴外來供應的香港更是「一罩難求」,大家這才驚覺,市場貨品看似應有盡有的香港,製造業已經衰退到連口罩生產線都沒有。即使當時有商家馬上投資設廠,但也要到兩波疫情過後的6、7月,即全球口罩供應回穩的時候,才有港產口罩面世;反觀台灣,由於工廠設備俱全,加上政府承諾包銷,其口罩製造不但能夠滿足當地需求,甚至可以出口至世界各地。

香港的製造業早已式微,去年疫情期間即使有商家投資設廠生產口罩,但要到兩波疫情過後才有港產口罩面世。(高仲明攝)

不少人順勢提倡,新冠疫情阻斷各地資源流通反而有利「香港製造」重生,甚至可加速「再工業化」,但現實真的如此嗎?無可否認,在製造業仍然穩固的國家和地區,尤其是天然資源豐富且人力成本較低的內地,的確有賴製造業的強力支撐得以乘風破浪,能在全球經濟衰退的情況下,去年仍造就2.3%的經濟增長。其中一個關鍵是,受疫情影響,印度及東南亞等國紛紛陷入停產,而早已成功防控的內地很快便重啟生產,搶佔「替代出口」商機,例如去年11月,內地塑料製品、化妝洗護用品、醫用器材藥品的增長達到六成或以上。

製造業無疑是疫下經濟的主要推手,但「香港製造」早就不再輝煌。天然資源缺乏、人力成本高昂不說,大部份廠房和設備也於上世紀八十年代北移,且過去二十年未有加大投資提升產品研發和製造能力,相比內地的創新和製造優勢,明顯存在差距—內地早年積極推動「智能製造」,着重提升生產環節與創新科技的深度融合,利用物聯網、大數據、雲計算、人工智能等極速提升生產效率,大幅節省人力和時間成本,但香港什麼都沒有。

政府統計處數據也顯示,在2013至2019年間,本地生產企業數量已由9,358間急跌至7,251間,相關就業人數也由逾10萬人減少至8.8萬人,僅佔香港總就業人口的2.3%(表一);另外,製造業近年長期只佔本地產值的1.1%,以2020年為例,有別於內地借助「替代出口」提振生產,香港價值3.5萬億元的出口總額當中,「香港製造」產品不升反跌,只有421億元(表二)

香港大學經濟及工商管理學院經濟學教授鄧希煒早前接受《香港01》專訪時形容,「香港製造」困難重重,問題在於特區政府向來都不重視工業發展,而是依賴金融和保險等高端服務業為香港創造本地生產總值,而以製造業為主的工業則持續萎縮,難以抓緊發展機會。

不過,特區政府或會反駁指,當局非常重視香港工業發展,例如現任全國政協副主席梁振英在擔任特首期間,已於2016年度《施政報告》中把「再工業化」列入施政重點,想藉此推動全新經濟增長。然而,這聽起來相當響亮的「口號」,多年來似乎未能成功轉化為有效的「政策」,「香港製造」更是買少見少,整個產業可謂岌岌可危。這當中到底出了什麼問題?是政策本身的方針出錯,從根本忽視香港實際情況,還是具體措施乏力不濟,才會和施政目標漸行漸遠?這一些,還得由香港工業化的開始說起。

崛起與衰落

很多人一看到歷史就興趣缺缺,但若要探究香港產業發展問題,還得回到歷史中去,才能知道它們何以形成、又將何去何從。眾所周知,香港被大英帝國殖民的頭一百年間,經濟活動以轉口貿易為主。直到上世紀四十年代後期,由於內地戰亂連連,華南商人帶同大量資金、機械設備及熟手技工來港,為香港創造發展食品、紡織、成衣、膠鞋、玩具、金屬加工、電子零件、船舶維修及建造等工業化條件;加上後來朝鮮戰爭爆發導致西方對華實施禁運,重創香港依靠內地的轉口貿易,令轉口服務型經濟不得不改變成為出口製造型經濟。

那是香港產業發展進程當中第一次大型轉型,而港英政府基本上沒有什麼角色,只是順勢而為。香港本身市場細小,又缺乏天然資源,實在不利工業發展,但當有了資本的增加、技術的提升和勞動力的密集,就能突破原有發展局限。在1950至1960年之間,製造業一躍成為本地經濟支撐,對本地生產總值佔比也由10%激增至25%,而香港出口總值當中,轉口和港產商品的比例更由七比三變成三比七;到1970年,製造業的本地產值佔比達到31%,勞動人口比例也由二十年前的15%飆升至接近40%,香港亦以「價廉物美」、「品質可靠」的「香港製造」享譽中外,當中又以紡織、製衣、電子、塑膠四個行業作為龍頭。

不過,這套突圍之道,正正成為日後發展的隱患。從製造業的企業結構來看,規模介乎1至49人的小型企業一直穩佔壓倒性優勢,例如在1951至1978年間,其工廠數量和勞動人口對全港佔比由80%和26%,增加至92%和41%。當企業規模較小,生產自然容易調整,能夠迅速適應國際市場需求,改變產品品種和規格型號,但這也導致「香港製造」持續陷入資金不足和技術有限的困局,難以研發甚至生產更加高端的商品。

於是,當以低端製造業為主的輕工業迅速帶動香港經濟騰飛,導致土地和勞動力成本急劇上漲,內地「正好」自1978年實施「改革開放」,成功透過低廉的製作原料、土地租金、人力資源等營運成本,吸引大量港商北上設廠,形成「前店後廠」的模式,既推動了珠三角地區的工業化,也在很大程度上解決了原有的資金緊絀。可惜,由於習慣使然,即使有了資金,港商們也沒有加大投資着力提升技術和能力,而是繼續維持製造低端商品。

可以說,這無可避免導致本地製造產業的「空心化」,也促成了香港的第二次大型經濟結構轉型,令香港由出口製造型經濟返回以轉口貿易和出口服務為主的服務型經濟。當時香港工業漸走下坡,中央政府為了維持香港經濟繁榮以求平穩過渡,容許大量中資企業來港舉債,成功刺激以內需為主的服務業發展,當中以房地產炒賣和股票交易最為興盛,而港商們也把內地製造的巨額盈利投入相關市場,不斷在極短時間之內獲取極大回報,卻不投資生產。

正如著名區域經濟專家Michael J.Enright在1997年出版的《香港優勢》一書所言:「香港從一個轉口港變成一個製造業中心,再變成一個服務於製造業活動的後援部隊,就是中國經濟的對外封閉和對外開放所促成的。」無可否認,香港也因而成為了國際貿易中心、國際航運中心、國際金融中心等各類「國際中心」—不過,就像香港製造廠商的「習慣使然」一樣,由於上述兩次產業結構轉型全是基於外部因素推動和刺激下自動調節的結果,這也直接導致香港產業的最大缺陷—漸漸失去自我發展的動力,只能不斷固化原有單一產業結構。

最直接的影響是,香港陷入「低產值,高就業;高產值,低就業」的困局,高端工種的不足和低端就業的膨脹相互交織,收入差距的惡化又不斷拉大貧富懸殊差距,導致向上流動越發停滯,港人再也不能像製造業的「黃金時代」那樣,開開工廠就可以獲取可觀的資金回報。

香港製衣業發展曾經非常蓬勃,後來亦逐漸式微。圖為深水埗的布行。(資料圖片)

垂死與重生

直到1997年金融風暴和2008年金融海嘯過後,特區政府才開始帶領社會討論—應該如何進行第三次產業結構轉型,又應該怎樣邁向高增值的知識型經濟?只是,相對於「解決問題」,那些零星討論更像是「做做樣子」,因為自2009年時任特首曾蔭權在《施政報告》提出致力鞏固四大支柱行業(金融、旅遊、貿易及物流、工商專業)和發展六大優勢產業(文創、醫療、教育、創科、檢測及認證、環保)以推動香港經濟及產業轉型之後,根據截至2018年的統計,四大支柱產值貢獻仍然佔約60%,但六大優勢產業則只有一成多而已—換言之,傳統產業仍然屹立不倒,而新興產業遲遲未有起色,遑論什麼結構轉型。

《香港01》早已不厭其煩地指出,香港產業多元發展之難,癥結在於產業政策欠缺規劃藍圖、具體措施力度不足、實際執行政出多門。例如,所謂「產業政策」,是指政府對土地、技術、勞動力、產品市場及資本市場等進行調控,實施諸如關稅、補貼、稅務優惠、研發補助、政府採購、設立工業區、特許經營權等等有序、連貫而全面的政策,以輔助特定產業發展,達致經濟結構轉型;不過,在特區政府眼中,好像推出一些小修小補的計劃就已足夠。

更致命的是,政府揚言推動某項產業發展時,根本未有全面檢視有關經濟活動在港實況,而是盲抄外國口號,推出一些看似「高大上」的方針,2016年的「再工業化」便是典型例子。

這四個字本身已經相當含糊。香港目前只有食品、飲品、煙草、電子設備及化學製品等少量輕工製造業活動,當政府高呼「再工業化」,難免會讓業界以為政府將會透過各種政策令那些昔日一度輝煌的工業種類再次發光發熱,然而,實際上,那些傳統工業並非政府主要支援項目。

香港城市大學香港持續發展研究中心去年初發表的《第15號意見書:香港再工業化需要更清晰定位》指出,傳統工業界別本來對「再工業化」充滿期待。例如香港中華廠商聯合會曾於2016年提出,鑑於「食品、飲品及煙草製造」是香港輕工製造業龍頭,港府應該仿傚韓國建立食品產業園,進一步塑造「香港製造」的地域品牌形象,從而加強競爭力。

不過,政府推動的所謂「再工業化」政策,根本沒有傾向傳統工業,而是着力投資高端製造業。當局主要透過三大措施作出支援:一是由政府及其指派機構直接撥款資助,二是由科技園牽頭向企業提供較低廉廠房用地及支援服務,三是透過撥款予香港應用科技研究院等公營機構協助企業提升效率。根據城大研究團隊的統計,截至2019年10月,「電器、電子及光學製品」在製造業當中只佔3.9%份額的,但「電氣及電子」相關產業卻獲31.56%的最大份額撥款,而佔製造業逾三成份額的「食品、飲品及煙草製造」,撥款卻少到難以列出(表三及表四)

可以說,所謂的「再工業化」其實並非「再工業化」,而是拓展新興產業。直到2019年《施政報告》,現任特首林鄭月娥才推出協助傳統工業升級甚至轉型的少量措施。這也難怪相關業界和研究機構紛紛要求政府釐清政策方針,切勿再以「再工業化」擾亂視聽,而應該精準定義香港的「製造升級」,再加以通盤的政策,協助傳統工業轉型和新興工業發展。

再工業化與製造升級

鄧希煒認為,發展現代工業的意義,不再是單純依賴工廠生產來為社會提供大量就業職位,相反,是藉發展工業重建香港的產業鏈,借此帶動科研、加工、產品設計及市場調查等上、中、下游的行業發展,創造大量職位,從而產生向上流動的機會。香港工業總會主席葉中賢和生產力促進局總裁畢堅文亦不約而同地指出,香港在科研基礎、知識產權、物流和關稅上,仍有優勢發展諸如電子業、生物醫學等高增值的製造業,特別適合從事產品研發。

葉中賢表示,部份機械設備因牽涉技術出口限制的原因而難以進入內地,當中包括眾多高端電子零件,香港在這方面便可以發揮「物流中心」的角色,將不同地方生產的零部件運來香港加工、組裝再出口,又可以規避進出內地的物流運輸和清關成本。不過,他也強調,「並非所有製造業都適合香港」,而香港更似是國際生產線的「協調中心」,一方面把勞動密集的生產線搬至人力資源、土地資源成本較低的內地或東南亞一帶,另一方面將對科研基礎、知識產權要求較高的研發和自動化生產環節留在香港,這種發展模式更有利於未來的工業發展佈局。

葉中賢指香港似是國際生產線的「協調中心」。畢堅文指香港工業短期內難有大量人才入行。(梁鵬威攝)

不過,如果香港仍然無法突破當下的創科困局,說再多「製造升級」,恐怕也是徒然。因為即使香港的高等院校有穩健的科研基礎,並不代表技術能夠順利「落地」變成商品。事實上,政府早在2016年先後推出創新及科技支援計劃、院校中游研發計劃、大學與產業合作計劃、小型企業研究資助計劃、企業支援計劃、科技券等四十多項資助基金,嘗試推動香港的科研發展,同時推動科研成果「落地」;截至去年10月31日,創新科技署更已批出16萬個項目,共批出總值219億元的資助資金—但現實是,「產學研」成果相當有限。

葉中賢分析,科研難以「商品化」的原因,在於香港高等學院大部份由政府全資,缺乏企業贊助和參與研究,教授只需要專心科學研究,亦沒有搭建科研和企業溝通的橋樑,以致成果往往受困於「象牙塔」,難以推出市場。另外,大學主要從創新及科技基金及研究資助局獲得資助,儘管近年政府大力推動創科發展,但資助的申請程序繁複、審批時間長,而且審批標準離地,令研究者難以通過審批,導致眾多極具發展潛力的科研成果未能落地生根。

畢堅文則指,由於香港地方小、人工高,局方需要專門研發適合香港特色的生產線。他也承認,政府資助不易申請,因為涉及公帑,必須謹慎處理,而當局亦正在努力循「中小企資援組」向中小企提供一對一的免費諮詢服務,審視他們的經營和生產模式,協助他們配對合適的政府資助計劃方案,並教導他們填表的「攻略」,申請符合他們發展的基金。據他所知,計劃推出至今,業界都有很好的反饋。

畢堅文指香港工業短期內難有大量人才入行。(受訪者提供)

在申請基金以外,其實發展高端產業最大的問題在於缺乏方向,沒有一個長遠的發展計劃,不斷審視、跟進產業政策進度。鄧希煒指出,在很多地方,一般需要五年時間,產業才能有一定程度的發展,故新加坡每五年會檢討一次產業政策,並提出新的政策,但香港卻沒有「五年計劃」,導致創科人才和成果流失,每每「為他人做嫁衣」。

除此以外,鄧希煒認為香港產業發展過程中出現斷層,有能力、有經驗的廠家不是外流,就是轉往其他行業,新一代更不願接手繼承工廠,令工廠年年減少。

葉中賢亦指出,最大的問題在於「有科研人才,但沒技術人才;有專業教育,但沒有職業教育。」無論是學生還是家長,每個人都被灌輸了要入知名大學、做專業人士、進投資公司做金融才俊,但社會能容納的職位有限,他們不理解其他的行業出路,亦對現代工業存在誤解,以為工業等同「污糟邋遢」、「冇冷氣」、「油屎」,而實際上,現代工業其實是用電腦、物聯網、大數據協作的自動化生產。

畢堅文也說,香港二十多年沒做工業,人才早已流失,短期來看亦難有大量人才入行,因此,我們需要外國的技術,譬如生產力促進局與德國弗勞恩霍夫生產技術研究所(Fraunhofer IPT)合作,在香港成立的INC科創中心(INC Invention Centre,The Hatch),幫助企業加快採用創新工業技術,促進數碼製造發展,培訓更多人才。

上文節錄自第256期《香港01》周報(2021年3月15日)《糾正「再工業化」偏差 帶領「香港製造」重生》。如欲閱讀全文試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

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