兩極化黨爭蠶食權力制衡 奧巴馬政治遺產淪為刀俎魚肉

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「我上任的第一件事,就是廢除和取代奧巴馬醫保。」美國新總統特朗普還未正式上任,已開始着手廢除奧巴馬醫保工作,即便沒有替代方案,超過2,000萬醫保投保人隨時斷保,個人和國家醫療開支大幅增加,共和黨人仍力排眾議,堅持廢保。

此外,奧巴馬推動的《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定》(TPP)、《多德-法蘭克法案》(Dodd-Frank)、推行清潔能源政策、容許部分非法移民留在美國、以及大量行政命令,都可能隨他離職而被推倒,8年的努力似乎在彈指間化作烏有。奧巴馬無力掌控自己的政治遺產,是他面對美國最嚴重黨派鬥爭的縮影,也暴露政黨兩極化如何蠶食破壞權力分立與制衡的政治理念。

美國總統奧巴馬8年前抱持「跨越黨派偏見」的信念入主白宮,最終卻受制於歷來最嚴重的黨爭,施政舉步維艱。(美聯社)

結束黨爭一直是奧巴馬從政的目標。早在1990年,年僅28歲的奧巴馬便因可平衡法律界中保守和自由派勢力,當選著名學術期刊《哈佛法律評論》(Harvard Law Review)首任非洲裔主席。踏上從政路後,奧巴馬成功在伊利諾伊州其中一個最支持自由派的選區當選州參議員,不過他刻意與最左翼政客保持距離,轉而參與高爾夫球社交活動,主動接近民主甚至是共和黨內的中間派。

跨黨派信念遭遇「逢奧必反」

數年過後,奧巴馬參選聯邦參議員時批評「專家和預言家」把美國分為紅色與藍色這兩種分別代表共和黨與民主黨的顏色,他更發表演說表明改變美國政治對立格局的決心:「世界上沒有自由美國或是保守美國,只有一個美利堅合眾國!」他成功把自己塑造成變革者,2008年成為美國史上第一位黑人總統,不僅標誌黑人在美國地位改變,更代表民眾對改變華盛頓腐朽政治系統的期望。《紐約客》形容他是一名「超越黨派偏見」(post-partisanship)的信仰者。

世界上沒有自由美國或是保守美國,只有一個美利堅合眾國!
奧巴馬參選聯邦參議員時發言

知易行難。奧巴馬就任總統後並未跨越黨派的執政理念,其時民主黨手握行政和立法兩大權力,奧巴馬把握機會相繼推出《患者保護和平價醫療法案》(俗稱奧巴馬醫保),以及涉及金融改革的《多德-法蘭克法案》。但他推動這兩項重要法案時力圖營造的跨黨合作並未取得成效,《多德-法蘭克法案》雖然在兩黨協商下過關,不過共和黨人不滿對金融界實行自大蕭條以來最強監管;奧巴馬醫保更在沒有任何共和黨人支持下獲國會通過,共和黨人如今迫不及待運用權力「報仇」。

事實上,共和黨在2010年國會中期選舉重奪眾議院控制權後,就開始處處阻撓奧巴馬施政,「逢奧必反」。2013年10月,為了不給奧巴馬醫保出資,共和黨不惜阻止政府預算,造成美國自1996年克林頓時期以來最長的聯邦政府停擺事件。

行政命令成反抗武器

2014年共和黨全面控制參眾兩院後,奧巴馬淪為「跛腳鴨」,施政能力進一步受箝制。面對激烈黨爭,奧巴馬推動政策餘下運用總統權力簽署行政命令(executive order)一途,即直接向行政官員下達行動指令。根據《華盛頓郵報》統計,奧巴馬迄今簽署超過2,066條各式各樣的指令,比前任喬治布殊時期多242條。喬治梅森大學梅卡塔斯中心(Mercatus Center)統計顯示,撇除備忘與指示等雜項,奧巴馬簽發的行政命令其實比前兩任總統喬治布殊與克林頓都要少,但他在行政命令中使用諸如「必須」、「應該」等具法律限制或約束力的語言的頻率,卻比之前6任總統都要多。

奧巴馬2010年3月簽署醫保法案,讓逾2000萬低收入美國入獲得可以負擔的醫療保險服務。(美聯社)

此舉引來政敵與輿論批評他破壞分權制衡(checks and balances)原則。如2014年奧巴馬透過簽署行政命令落實美國移民政策改革,共和黨認為這項命令的效力如同法案,須由國會通過,指摘奧巴馬越權。以德州為首的26個保守州份對奧巴馬的命令提出訴訟,結果獲州法院判定無效。奧巴馬不服,上訴至聯邦最高法院。去年6月23日最高法院不能達成多數判決,只能以4比4裁決結果,案件於是維持原判,奧巴馬用行政命令推動移民改革的措施也宣告失敗。

「我沒有破解黨爭密碼」

「我沒預計到美國兩黨的對立會如此嚴重。」任內最後一次接受電視專訪時,奧巴馬承認低估民主共和兩黨鬥爭的激烈程度:「我沒有破解造成黨爭不斷的密碼。」奧巴馬不忘把黨爭槍頭指向共和黨甚至民主黨身上:「無論是任何黨派的國會議員,雖然他們都關注反恐、經濟、社會等議題,但能否連任才是議員考慮最為重要的問題。若他們認為與他人合作不利於連任,他們就不會合作。」

我沒預計到美國兩黨的對立會如此嚴重。我沒有破解造成黨爭不斷的密碼。
奧巴馬卸任總統前接受電視訪問

難以解答的問題是奧巴馬要為此負上多大責任?在其任期即將結束之際,不少對他寄望殷殷的人難掩不滿之情。曾在2008年撰文稱讚奧巴馬的共和黨人韋納(Peter Wehner)便指出,奧巴馬8年任期的最大失敗,是在許多人認為他非常擅長的領域碰壁。奧巴馬2008年競選總統的一項核心承諾是結束「那種滋生分裂與衝突、滋生憤世嫉俗」的政治,韋納稱,令人失望的是,奧巴馬離任時美國比他上任時更不知所措、更憤世嫉俗。70%以上美國人或認為這個國家比2009年時更為分裂,或認為現在沒有2009年時團結。

華盛頓早已沒有中間派

然而,把所有帳都算到奧巴馬頭上顯然也不公平。遠在奧巴馬上台前,民主黨和共和黨內部已日趨同質化,意識形態差異愈走愈遠。奧巴馬自己在2006年出版的《無畏的希望》(The Audacity of Hope)中,闡述美國在二十世紀中葉的「美好舊時光」:當時兩黨仍有自由和保守的勢力,允許跨黨派的中間聯盟存在。但近年來幾乎所有自由主義者都是民主黨人,幾乎所有保守主義者都是共和黨人。中間派在華盛頓已不見蹤影。

奧巴馬卸任前夕,支持者在白宮外集會,向他致謝。(美聯社)

政治學家普爾(Keith T. Poole)和羅森塔爾(Howard Rosenthal)設計了一個衡量美國國會議員意識形態的系統。他們發現,奧巴馬2009年上任時,共和民主兩黨之間已沒有意識形態的重疊。眾議院裏,最保守的民主黨人布萊特(Bobby Bright)比最自由的共和黨人約瑟夫.喬(Joseph Cao)更左。在參議院也是如此,最保守的民主黨人尼爾遜(Ben Nelson)比最自由的共和黨人斯諾(Olympia Snowe)更左。普爾與羅森塔爾指出,當今美國參眾兩院比建國以來的任何時候都更加兩極化。《紐約客》分析,任何總統都很難扭轉這種長達數十年的政治趨勢。

奧巴馬醫保命運堪虞

奧巴馬在卸任之際,並沒有忘記繼續為自己留下政治記錄。過去一個月內,他簽署多項命令,包括驅逐35名俄國外交官以報復莫斯科干預美國大選、取消國家安全出入境登記系統(NSEERS)以增大特朗普上任後建立穆斯林登記系統的難度、加快轉移關塔那摩監獄中的恐怖分子囚犯、與加拿大達成協議禁止在北極圈近海開採石油等等。這一系列行動旨在延續自己政治主張的影響力。不過,特朗普已表明上台後會簽署連串新的行政命令,推翻奧巴馬所作的決定。

「奧巴馬醫保」支持者近日在加州三藩市示威,反對廢除該法案。(美聯社)

類似情況在美國總統換屆時如家常便飯,奧巴馬心中有數,他更憂慮的肯定會是醫保改革會否化為烏有。推翻醫保並非特朗普一紙命令便可為之,但在白宮與國會山莊均被敵人掌控的現實下,失去行政權力的奧巴馬要保住這個心血談何容易。令人嘆息的是,這項為數千數百萬計美國人提供醫療保障的惠民政策,縱使存在瑕疵,恐怕不至於一無是處到需要徹底剷除的地步。恰恰就在特朗普與國會共和黨人把消除「奧巴馬醫保」列為全面掌權後頭號要務之際,一項最新民調顯示,45%美國人認為這項法案是一個「好主意」,比例為歷來最高,比反對者還高4個百分點。

制衡原則淪「否決政體」

歸根究柢,特朗普與共和黨人反對的不是「醫保」,而是「奧巴馬」,其背後折射出的是華盛頓政治制衡制度的變質。正如近年對美國政治制度多有反思的知名學者福山(Francis Fukuyama)所言,「奧巴馬醫保」的命運,突顯美國備受推崇的權力制約與平衡制度淪為「否決政體」,當政治只提供兩種選擇—要麼徹底否決,要麼維持現狀時,一項政策所存在的問題獲認真對待的可能性微乎其微。也許,當美國人反思滿懷「希望」的奧巴馬為何未能帶來他所允諾的「改變」時,要到華盛頓找找答案。



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