【高官委任】擴大問責制見樹不見林 香港政治人才何處覓

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政府於2007年發表《進一步發展政治委任制度報告書》,建議設立副局長及局長政治助理等政治委任職位,協助局長處理政治事務。首批副局長及局長政治助理於2008年5月獲委任。擴大問責制後,誕生一個個副局長和政治助理,一批批新人取代一個個舊人,卻未有顯著向當初擴大問責制的目標——吸納及培育足夠的政治人才,為有志有識之士提供參政發展渠道邁近。如今政府問責團隊內仍以公務員為骨幹。這個本為改善管治而設的制度,為何一路走來不似預期,毀多於譽?

立法會前主席曾鈺成見證着主要官員問責制由2002年時任特首董建華開創,其接任者曾蔭權改革,再到副局長、政治助理的設立,以及社會多年來對這個機制的非議。現為香港政策研究所副主席的曾鈺成指出,董建華引入問責制的初衷,是由於整個特區政府,除特首外全部都是公務員,而自港英政府沿襲的公務員體系,嚴守着政治中立的觀念。

在英國,無論執政黨是左、是右,是工黨還是保守黨,常任的公務員都在「不偏不倚」原則下辦事,與每次政黨輪替後的執政團隊融合。公務員主管行政,無論誰是老闆,都專業高效地執行執政黨的政策。

曾鈺成說,在這種制度下,除了公務員,還需要有「一層」團隊,為通過公共政策實現政治主張去爭取社會支持、積聚政治能量;香港回歸後,董建華面對的苦惱是政治中立的公務員團隊不具備責任和能力去擔當這個角色,向社會推銷特首的政治理念,例如董建華當年提出的「中藥港」。引入主要官員問責制的構想,由此萌生。

曾鈺成還記得,當時主導這場改革的政務司司長曾蔭權親口向他說,「以後有什麼政策要推行,我們(司局長)會親自到市民當中向市民解釋、爭取支持……如果我有多數市民支持,立法會哪個敢反對我?」曾蔭權當時豪氣萬丈,後來卻發現,讓司局長「落區」並不現實。曾鈺成透露,當時甚至有主要官員告訴他,各司局會設分區辦事處,儼如一般政黨議員的地區辦事處。此舉也讓時任民建聯主席的曾鈺成大為緊張,「以後局長同我哋爭(市民支持),我叫大家(黨友)醒定啲啦」。結果預期落空,有局長後來告訴他,「點落區?由早到晚,文山會海,睇文件同開會都冇時間」。曾鈺成補充,這還沒有算上到立法會接受質詢。

主要官員問責制2002年起實施,六年後擴大,除了公務員事務局,每個政策局開設一個副局長及一個政治助理職位,以及為政務司司長和財政司司長各設一個政助職位,形成今日問責制的格局。(資料圖片)

現實不似預期,曾蔭權接任特首時,在2008年決定新增「兩層」問責官員,讓局長毋須依賴公務員,將「行政」和「政治」清晰分開。擴大問責制一方面是支援局長工作,「如果要落區,同政黨周旋,副局同政助就可以幫手」;另一方面則是透過「旋轉門」培養政治人才,讓「政治人」可以遊走於行政、立法之間,出入區議會、立法會,順着階梯由政助、副局長直至局長位置,充實問責團隊。

擴大問責制後,副局、政助能否為局長分憂?曾鈺成坦言,要視乎局長風格,「周一嶽做食衞局局長時,副局長梁卓偉能幫上忙,他的溝通技巧很好,與各方面聯繫做得相當好。周一嶽也倚重他」。但有些局長並不放心交託重任,而「副局政助也可以是一事無成」。曾鈺成透露,甚至有局長向他坦白說,「民建聯如果想提供人才給政府,做副局是沒用的」,因為「他可以被投閒置散的嘛」。

另一個問題是副局、政助人選是否勝任相關職位。「在香港社會不容易找(這些人才)」,曾鈺成指出,香港欠缺孕育政治領袖的土壤,一來問責官員酬金和職業生涯的穩定性遠不如商業機構,甚至法定機構,再加上在「熱廚房」要承受的政治風險,很難吸引人才。「(前特首)梁振英有句名言,『香港一流人才都去從商,三流人才才會從政』」,曾鈺成說,對這個說法他也不敢否認。

政圈以外難覓良材,政圈之內又如何?曾鈺成說,問責制設立以來,三屆政府都有問民建聯要人,「但我們拿不出多少」,因為問責官員需要的人才,是既要有政治敏感度,能夠爭取民意,又要有行政管理才能和深入了解公共政策,而「我們的人打選戰的經驗就多」。另一邊廂,公務員出身的從政者卻缺乏政治敏感度。曾鈺成形容,香港的公務員與政客是「兩種動物」。

能否有兩者兼備的人才,勝任問責官員呢?曾鈺成感嘆,香港政黨從不重視政策研究,「因為永遠不會執政,你的政策主張,是永遠不會由你推行的,最多只是爭取。如果我有資源,不如拿去研究選舉策略」。長此以往,政黨只流於迎合民粹,結果是政黨人才擅打選戰,卻不熟悉政策。談及擴大問責制的建議,曾鈺成淡然一笑,「香港沒有這個人才庫」。

前特首曾蔭權在2008年決定增兩層問責官員。(資料圖片)

問責團隊為何難吸才

瑞士洛桑管理學院最新公布的《2018年世界人才報告》顯示香港排名下跌到18位。這項調查關注點主要為專業領域,香港排名下跌之餘,「亞洲一哥」地位又被新加坡取代,引起一陣喧嘩。不過,智明研究所研究總監許禎不認為香港人才質素下跌顯著,有潛力的政治人才更加不缺。他指出,適合擔當問責官員的政治人才,與商界或專業精英有許多相似處,包括能夠掌握社會脈搏、對專業範疇有認知。他以同為華人社會的台灣為例,「前總統馬英九有國際法背景,前副總統蕭萬長則有財經背景」。相比之下,他認為在「知識型經濟之下,文官(公務員)很難適應社會變遷」。

許禎認為,香港政治人才難求,真正原因在於不具備鼓勵專業或商界精英加入管治團隊的氛圍,他解釋,香港精英階層不似新加坡,新加坡人認同政權,有國家榮譽感,最一流的人才願意加入管治團隊,執政黨可以盡攬人才。「政治需要全身心投入,有熱情,任勞任怨任吵」,但香港「不完全是中國,又不是城邦」,精英不認同政權、年輕一代甚至不認同主權,如何與管治團隊榮辱與共?

在現行管治體制局限下,讓「人才」從政黨走入問責團隊,難上加難。許禎分析,政黨原本應該是政治人才的載體,是管治團隊「孵化器」的前半段,「選舉只是政治的前半部分,後半部分是將政治願景實踐」。惟當政黨沒有執政可能,「人才是不會來的」。

許禎認為,香港政治人才難求,真正原因在於不具備鼓勵專業或商界精英加入管治團隊的氛圍。(林若勤攝)

公僕長遠不宜任問責官?

許禎指出,目前無論局長還是副局、政助的薪俸水平,相比起先進民主國家其實不算低,然而在很多時候,讓政治人才犧牲物質待遇容易,缺乏成就感和改變社會的機會,才是一流人才從政的最大絆腳石。

林鄭新班子中,7名司局長是政務官出身,加上本為技術官僚的運輸及房屋局局長陳帆、警隊出身的保安局長李家超,9人都是公務員出身,佔問責團隊大半。這令人聯想起港英年代公務員治港的「行政國(administrative state)」神話?不過,許禎認為香港「不可能」重走老路,因為港英的公務員治港是基於完全不同的管治承諾,在維持最低限度的公共服務及保持英資利益之餘,又不違反英國最基本的管理倫理,這種管治依賴的不是華人公務員,而是作為政黨人的港督、倫敦的政策研究支援,以及實踐政策時,英國派駐高級公務員的領導。

許禎認同公務員團隊需要轉型,然而要發揮「英式管治」的功能,更重要的是建立健康的「政策研究-政黨-政府」三角關係,「在英國,許多政黨人同時是學者、智庫中人,為執政黨和在野黨提供支援。」他強調,擴大問責團隊之外,還需要擴大問責團隊的功能,為政治人才提供更多層的晉升階梯。

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上文刊載於第141期《香港01》周報(2018年12月10日)《擴大問責制見樹不見林 香港政治人才何處覓》。

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