失業保險.上|失業保障不足 保險金可否填補漏洞?

撰文:程雪
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新冠肺炎疫情持續超過一年,對本港經濟造成的創傷顯然無法在短期內修復。持續的陣痛籠罩在香港市民頭頂,尤以抗風險能力較低的基層為甚。有多痛?今年首季失業率仍然高達6.8%,失業人口累計有25.33萬,當中不乏低薪一族。在缺乏失業保障制度的香港,不乏聲音要求特區政府參考全球各地設立供款式的失業保險計劃,但勞工及福利局局長羅致光卻堅持,「失業保險」和「取消強積金對沖」只能二擇其一。然而,紓解民困本是政府應有之責,當局不但把兩種截然不同的政策混為一談,甚至不容社會進行討論,實在令人不解——究竟「失業保險金」可否填補失業保障不足的漏洞?而政府口徑到底是真問題還是假藉口?

香港生活成本頗高,即便略有積蓄,普通市民今日手停就不得不憂慮明日口停。紓解民困本是政府應盡之責,在失業問題如此嚴峻之際,不少政黨、工會及民間團體紛紛呼籲政府全面檢視本港失業保障制度,提出設立失業保險金及經濟審查的失業援助金。然而,較早前(3月3日),在立法會人力事務委員會轄下的「研究在港設立失業援助制度小組委員會」會議上,出身工聯會的勞福局副局長何啟明卻坦言,政府未有立項處理相關問題的研究。

失業保障制度千瘡百孔

香港社會總有意見認為,當下的「綜合社會保障援助」(綜援)計劃未能為失業人士提供足夠保障,一來因為審批程序過嚴,二來礙於負面標籤效應,所以另外提倡專為失業人士而設的失業援助制度。然而,勞福局局長羅致光表明,香港缺乏有效核實申請者是否真實失業的機制,所以拒絕設立相關制度。

不少意見認為,當下的綜援制度未能為基層,尤其是失業人士提供足夠保障。(資料圖片/李澤彤攝)

至於自言出身貧苦的財政司司長陳茂波在今年2月底發表的《財政預算案》中,也以「政府已多次闡述不接納建議的政策考量」搪塞社會訴求,而且建議設立「百分百擔保個人特惠貸款計劃」援助失業人士——即由政府提供擔保,失業人士可申請額度為在職平均收入六倍的貸款,上限為八萬元,首12個月只需還息,之後本金連利息最長可攤分五年償還,年利率固定一厘;如果申請人按時全額還款,繳付的利息可獲退還——這一舉措看似可以幫助失業人士暫緩燃眉之急,實則是將一年後能否還款的壓力拋給已然處境動盪的失業者——試問,當特區政府也無法確保經濟復蘇,又有誰能保證未來一年一定可以找得到工作、還得上錢?

特區政府的邏輯不難理解。當局明顯自以為是地認為,疫情緩和後經濟情況定然好轉,勞動力市場也會自行復蘇,失業問題就能迎刃而解。但有關舉措實質卻令25萬失業人士落入更加無保障、無依靠的境地,要求他們將命運交給無可把控的疫情,在天災人禍中自力更生。

這種「冷血」的施政思維,正正常見於特區政府的勞福政策當中。例如羅致光多次強調,在香港經濟多年起伏中,現行綜援制度已經有效發揮「安全網」功能,為失業人士提供援助。然而事實卻是,儘管去年6月政府透過綜援提供「失業支援計劃」,放寬失業綜援申領資格,但截止2021年1月,失業綜援申領個案僅達19,766宗,僅佔失業人口的8.7 %,可見失業綜援覆蓋率太低。更可笑是,副局長何啟明竟稱失業人士不一定生活很困苦,可能擁有資產,或是原本相對有錢、高薪——這番論述的冷血程度簡直可以與「何不食肉糜」相提並論。

羅致光(左)和何啟明(右)在處理失業保障的問題上屢屢失言。(張浩維攝)

此外,備受社會批評的綜援制度多年未經檢視,存在制度缺陷。例如以家庭為單位的申請方式,造成與在職家人同住的失業人士可能無法通過資格審查。同時,現時資產限額仍被認為過於嚴苛,逼迫工人耗盡過往積蓄或遣散費/長服金後才能申領;而綜援金額亦被指不足以應付每日生活開支。加之社會對於綜援受助人的嚴重污名化,使許多需要幫助的失業人士望而卻步。以上種種都說明綜援制度遠遠未及羅致光所言的那麼「有效」和「安全」。

失業保險能否填補漏洞?

針對香港失業保障的不完善之處,立法會「研究在港設立失業援助制度小組委員會」在3月3日的會議上討論本港失業援助制度,並對選定地方的失業保險制度進行了探討。

所謂「失業保險」,是一種社會整體風險共擔及收入再分配的工具。風險共擔,是指當社會面臨經濟危機、天災人禍或結構性問題等非個人原因造成的失業潮來襲時,能夠由整個社會承擔風險,從而緩解個體獨自承擔危機的壓力,減輕失業對個人造成的衝擊。同時,失業保險金涉及勞動人口的收入重新分配,由就業人口貼補失業人口。就其政策目的而言,失業保險旨在為失業問題托底,促進社會公平,並助益於社會整體經濟穩定。目前,全球已有86個地方設立供款式的失業保險計劃。

香港的失業保障不足,首當其衝的正是基層市民。(歐嘉樂攝)

失業保險主要有以下特點。為集合風險及避免風險的逆向選擇,失業保險計劃通常以強制形式推行,盡可能涵蓋最多的僱員。大部份地方規定勞顧雙方按每月工資共同供款一段時間後方可領取。供款總和大都低於3%,供款一般注入一個中央基金,以便匯集風險,同時便於做之後的保險金分配。此外,失業保險制度通常由公共機構管理,不過各地政府提供財政資助的模式有所不同。為避免失業保險制度被濫用,各地方也會為申領失業保險金制定資格準則。同時也會按照市場變動靈活調整失業保險供款比例、申領時限,以及相關的積極勞動力市場政策,以降低失業保險的風險。

相較於經濟審查式的福利援助金——如失業綜援,失業保險的社會經濟效益更為顯著。失業保險基於失業人士既往的供款,因而獲得的收入支援金額較高且更具尊嚴。同時因為制度設計的強制性,能夠涵蓋的工人範圍更廣,有助減少貧窮問題。此外,因為失業保險在一定時限內提供援助,使得失業工人有更多時間尋找能夠發揮其專業技能的工作。

例如當下受疫情影響,具專業技能的人士如健身教練、美容師等服務業從業人員處於失業或開工不足的狀態,迫於生計只能選擇做散工、送外賣等並不能發揮自己專業技能的工作。如果在一段時間內他們能夠獲得失業保險金援助,則不至於焦慮轉工流動向其它自己並不擅長的行業;即便行業內部勞動力需求下降,失業保險金亦使他們有時間學習其他技能。提升就業能力。如加拿大、韓國等地會將「積極勞動市場政策」融入失業保險制度內,為失業保險受助人提供積極培訓與再培訓。

就社會層面而言,失業保險金能夠發揮自動穩定整體經濟的作用,在失業率高企、經濟衰退時支撐消費。因此,有論者認為失業保險金制度有助於促進社會經濟穩定,提升社會持續發展能力。

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