規劃迷思.上|香港不適宜規劃,還是不懂得規劃?

撰文:楊瀅瑋
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3月中旬,第十三屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(下稱「十四五」規劃),各部委和地方政府隨後紛紛出台相應解讀文件、制訂詳細執行政策,致力以「規劃」回應「規劃」。不過,在一河之隔的香港,行政長官及司局長只是撰寫網誌以表「歡迎」,似是以「表態」回應「規劃」。事實上,不少香港人往往聞「規劃」色變,到底是香港不適宜「規劃」,還是香港不懂得「規劃」?

很多人認為,香港之所以未有系統性地制訂社會經濟發展政策以回應「十四五」規劃,源於「一國兩制」之下香港奉行有別於內地社會主義一制的資本主義制度,所以不適宜也不需要進行任何規劃。著名社會學家、香港教育大學副校長呂大樂曾於2014年在論文《一個有邊界的全球化城市:1997年後轉變中的香港處境》為香港轉型困局把脈:「香港社會、經濟需要大力度地、集體地尋求一次轉型,摸索新方向,嘗試新的策略。但香港社會—由政府到商會再到市民—一向不善規劃。事實上,他們也不喜歡規劃。」

香港之所以未有系統性地制訂社會經濟發展政策以回應「十四五」規劃,源於「一國兩制」之下香港奉行有別於內地社會主義一制的資本主義制度。(資料圖片/廖雁雄攝)

意識形態迷思 資本主義不需「規劃」?

呂大樂這樣解釋香港社會「不喜歡規劃」的因由:「有的對市場深信不疑,認為只要對市場訊號作出響應,那麼『船到橋頭自然直』,毋須多做無謂的事情,同時亦免得(政府)愈幫愈忙。有的則不接受由政府來引領或牽頭,覺得不如由下而上,自發創新……再者,以今天特區政府的具體狀況而論,就算市民一改常態,接受由政府來牽頭推動發展,它亦因欠缺管治上的能量,無法建立共識或定出未來發展大方向,排除阻力,把政策成功落實。」

所謂「免得(政府)愈幫愈忙」、「不接受政府牽頭」,簡單來說就是「市場至上」的經濟自由主義,又或是崇尚自由放任的原教旨資本主義,自然對由政府主導的「中國式規劃」敬而遠之,甚至認為它是「計劃經濟」或「社會主義」的獨有產物。不過,改變已然發生。首先是資本主義在變,各地開始出現對自由市場的反思和對「強勢政府」的呼喚。2018年諾貝爾經濟學獎得主Paul Romer早前在香港大學經管學院舉辦的「香港經濟前景展望」研討會上指出,過往全球過分信奉自由市場原則,因而弱化政府在社會、經濟管治的角色。他預言,弱勢政府的發展模式可能已到盡頭,因為未來有部份工作只有強勢政府才可做到,而2008年金融海嘯及2020年新冠疫情正好是社會需要「強勢政府」的例證,因為「當人民太依賴市場,便無法保護公眾利益。」

然而,呼喚「強勢政府」,並非要求政府「直接干預」市場,而是希望政府能夠利用「有形之手」破解市場盲目逐利而衍生的社會問題。根據Romer的演講,社會一般以「對社會有益或有害」及「對市場有利或無利」分辨經濟活動;作為有為政府,就算有關活動對市場無利可圖,但只要有益於社會,就應加以扶持,反之如果有關活動有利於市場卻危害社會,就應加以監管。例如,基礎研究就是對社會有益但在市場上無利可圖的,而金融活動中的比特幣(bitcoin)則是有利可圖但會助長犯罪的,其破壞程度甚至「遠超核能」,但「我們用難以置信的謹慎來監管核能,卻讓金融在歷史中不斷重複破壞,且這些損害會繼續發生」。他又警告,香港過去通過「小政府、大市場」在許多方面取得優勢,但優勢已經愈來愈少,卻仍十分依賴市場。

呼喚「強勢政府」,並非要求政府「直接干預」市場,而是希望政府能夠利用「有形之手」破解市場盲目逐利而衍生的社會問題。(資料圖片)

其次,是「中國式規劃」也在變,政府角色有所調整、對市場的直接干預逐步減少。香港浸會大學經濟系主任鄭毓盛梳理道:「以前叫『五年計劃』,現在是『五年規劃』。」文件由「計劃」變「規劃」,性質也從「指令」變成「指導」和「協調」,而「十四五」規劃是一份「綱要」,當中大多數是「預測性指標」而非「約束性指標」,仍需其他部委和地方政府據此制訂「因地制宜」的執行方案。他又指出,有「小國務院」之稱的國家發展改革委員會前身為國家計劃委員會,「以前『計委』是『指令』性質,好大權力,『命令做乜都得』,但現在變為『指導性』,主要負責批示成立重大項目。」

不難看出,市場經濟為主的資本主義社會與政府制定經濟發展的規劃,其實可以分別扮演更大角色,兩者並不矛盾。前特首董建華牽頭的智庫「團結香港基金」副總幹事黃元山比喻,就算資本主義的公司一樣會有戰略和規劃,「JP.Morgan(摩根大通)都會想一下市場在哪裏、目標在哪裏。如果艘船懂自己行,請CEO來做什麼?大家每日上班下班就好了。」鄭毓盛亦釐清,所謂「規劃」並非政府「干預」市場,而是要求政府具備戰略思維,進而促進培育市場。例如,「十四五」規劃中提及香港要打造國際航運中心:「香港機場如何定位,可能牽涉航權、與內地機場的分工,全部都需要討論。」以航權為例,其涉及國家空域安全,航空公司不可能通過經濟手段解決,需要機管局官員和內地政府作政治層面協商。

「團結香港基金」副總幹事黃元山比喻,就算資本主義的公司一樣會有戰略和規劃。(資料圖片/黃舒慧攝)

然而,鄭毓盛認為香港並不適合制定「規劃」和「指標」,因缺乏體制保證。見證過多屆令人失望的執政後,鄭毓盛對政府能力不抱信心。他解釋,與規劃同樣重要的是「激勵系統」,內地已建立相應體系保證規劃成效,例如地方官員升遷必須拿出政績,所以任內都會盡量達標。反觀香港,一旦「規劃」將面臨「誰能做」和「如何做」兩個問題。他慨嘆,公務員當中有不少通才精英,但他們不熟悉產業發展,亦不知如何做起;就算由中央層面作出規劃,本地也沒有激勵系統促使他們完成目標。

「誰能做」和「如何做」,對應的正是執政者的規劃能力和執行能力。也就是說,不是資本主義社會不適合做規劃,而是特區政府過去缺乏制定良好規劃並實踐目標的能力,從而造成了前文所言的政府「不應做規劃」的負面印象,跌入「塔西佗陷阱」的惡性循環。

繼續閱讀:規劃迷思.下|高官除了寫「網誌」,還應如何回應「十四五」?

上文刊登於第269期《香港01》周報(2021年6月15日)《「十四五」目標明確 香港仍陷社經規劃迷思》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

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