前海擴區|借鑑「澳珠合作」經驗 化被動為主動促進「港深協同」

撰文:楊瀅瑋
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中共中央及國務院上周先後出台《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》(《橫琴方案》)和《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》(《前海方案》)兩份重磅文件,陸港兩地三位熟悉橫琴和前海建設的專家就此為讀者解讀國家重大舉措。對香港來說,只有反思特區政府以往在跨境協作所展示出的「區隔思維」,促港府重整固化的經濟結構,與內地政府積極合作溝通,才能透過「港深合作」再上發展新階。

澳琴乃合作佳例
反襯香港「自大」與「被動」

香港恒生大學校長何順文曾出任澳門大學副校長,參與了澳門大學橫琴校區的設想及建成過程;而這一「澳門管轄橫琴部份土地以興建校園」方案,搖身變成了如今的《橫琴方案》,何順文對於兩地協商經驗感觸良多。

香港恒生大學校長何順文曾出任澳門大學副校長,參與了澳門大學橫琴校區的設想及建成過程,對兩地協商經驗感觸良多。(資料圖片)

何順文回憶,「一島兩制」方案由澳大校方提出,但由於史無前例,所以不太樂觀。不過,澳門政府在聽取大學意見後,便積極地與內地各級政府展開協商工作,「最後,我們項目構思去到中央人民政府(國務院)裏談」,且半年內便得到國家的答覆及支持。隨後的兩年內,澳大在租借橫琴的一平方公里土地上,建起近百座大樓。政府又建立了全日開放的接連隧道,供教職員及學生無縫穿梭兩地。

方案落地之快,完全出乎何順文的意料。「如果雙方有誠意、有信心,其實好多想像不到的事情都能夠發生。」回憶溝通的過程,何順文認為關鍵在於「信任」:「澳門政府相信澳門大學,中央亦信任澳門特區。」

然而,與澳門的「謙卑」和「主動」相比,香港直接參與的兩個「跨境合作區」——河套和前海,則不免折射出特區政府的「自大」和「被動」。

前海管理局香港事務聯絡官洪為民表示,早在1997年香港回歸初期,粵港兩地已有關於「河套區域」如何發展的討論,「但香港一直都沒有方案。特區政府,尤其(時任政務司司長)陳方安生遲遲不肯動工,認為要先搞清楚『業權』。」搞了二十多年,至去年底終於平整了土地,得以進行第一期港深創新及科技園的基礎設施工程。

1997年高空圖,顯示深圳河已拉直,河套區屬於香港。(資料來源:規劃署文件)

「以前政府對科技發展也『舉棋不定』,有很多不必要的政治爭拗,我們自己內部都『傾唔掂』。對外,以往香港政府較以『本位』去跟中央溝通,當自己是一個好特殊的個體。」何順文感言,「澳門不是這樣,整個內部較齊心的,也較願意與內地具體合作。」

又如,兩份《方案》都有提到「管治」的創新,但港澳特區的參與程度卻大不同。2011年,《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》(下稱《條例》)發佈並實行。前海便開始探索並實行「法定機構」管治模式,仿效香港機場管理局、香港科學園等機構的運作建立「前海管理局」。洪為民憶述,前海就此修例時,正是他安排深圳相關官員來港考察。

然而,管理局中除了洪為民是「派駐香港的人員」以外,港人參與程度幾乎是「零」。但早在十年前,《條例》發佈時,已然列明管理局高層「可以從香港或者國外專業人士中選聘」。香港作為熟悉治理制度的合作方,卻如此「被動」參與合作區的開發和管理,實在令人不解。相比之下,《橫琴方案》指出,將橫琴管治結構中採用「雙主任制」——由廣東省長、澳門特別行政區行政長官共同擔任合作區管委會主任,另設一名由澳門委派的常務副主任,其他副主任則是粵澳共同協商產生——可見,澳門作為特區參與合作區的管治任務顯然更重。

負責管治前海的「法定機構」前海管理局中,除了香港首席聯絡官洪為民以外,高層中再沒其他港人參與。(資料圖片)

改革產業固化、破除區隔思維
才能用好《前海方案》

儘管《前海方案》潛藏不少機遇,但如果香港繼續像過去那樣「不作為」或「少作為」,那不但會成為港深進階合作的一大阻礙,甚至可能影響自身的經濟發展。

例如,《前海方案》中提到前海要做「跨境金融試點」。中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝上周四(9月9日)在國務院新聞發布會上表示,未來跨境人民幣業務創新試點在前海地區先行先試,亦有助擴展香港離岸人民幣業務的深度和廣度。

「跨境金融一定要兩邊都有『腳』。」洪為民形容這將是「新前店後廠」模式,「以後,前海是『店』,負責拓展內地企業客戶。香港就是『白領工廠』,負責提供企業的金融服務。」著有《十字路口的香港經濟》一書、國家高端智庫深圳綜合開發研究院港澳及區域發展研究所所長張玉閣亦認為「前海將會是香港融入大灣區、融入內循環的一個跳板」,可以增加港企對內地客戶的黏性。

中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝上周四在國務院新聞發布會上表示,未來跨境人民幣業務創新試點在前海地區先行先試,亦有助擴展香港離岸人民幣業務的深度和廣度。(資料圖片)

金融業自然是香港的優勢,但亦是香港的「痛症」所在。據政府統計處數據,金融服務業每年平均(2014-2019年)GDP增速為9.5%,高於貿易物流業的1%和旅遊業的-2.6%。但是,GDP佔比超過兩成的金融業只提供7%的就業崗位,無疑折射出「金融獨大」的產業固化問題。

《前海方案》雖能為金融和專業服務業等支柱產業創造新的營收機會,但也衍生出「副作用」——恐會惡化本地單一就業結構,加劇收入分配不公、貧富懸殊等社會問題。相較於列明要促進澳門「產業多元化」、破除「博彩業獨大」的《橫琴方案》,港府顯然沒能向中央明晰自己所需,而只會對《前海方案》表示一味地「歡迎」。

又如,從「前海」發展之初,社會各界就已有發展新界西北軌道交通的聲音。「大灣區未來應該是『軌道灣區』,應該是往『東京灣區』去做的。所以城際軌道的連結非常重要。」張玉閣指出,「按我們了解到的規劃情況,深圳很注重與香港的軌道連結,會充分考慮與香港的聯通情況。」國家早在「十二五規劃」中提及深港西部快速軌道,其中洪水橋支線向北連到前海,然而,特區政府於2014年因財政可行性問題擱置該計劃。

早在十年前,國家規劃文件已提及洪水橋與深圳的聯通。然而,洪水橋港鐵站工程拖到2024年才動工,預計至2030年才落成。(資料圖片/鄭子峰攝)

近年,當局「重拾」洪水橋區域的規劃發展,惟推進效率低下。例如,洪水橋港鐵站的工程竟然要拖到2024年第一批居民入住後才動工,預計至2030年才落成。更過分的是,當立法會議員質疑洪水橋違「基建先行」策略時,運輸及房屋局局長陳帆竟稱,與其「用41億元(洪水橋站工程造價)招呼4,000個市民」,不如使用其他交通工具。這充分暴露出,陳帆只看到了短期的財政數字,卻忽視新界西北乃至與大灣區內地城市接駁的交通規劃,實在是鼠目寸光的表現。

以上事例,皆是香港中聯辦主任駱惠寧所言「不進則退,慢進也是退」的最佳例證。在國家「十四五」規劃宣講團開幕致辭時,駱惠寧提了三點:認清國家規劃要求,全面把握香港的發展方向;融入國家發展大局,不斷提升香港的競爭優勢;善用國家政策支持,努力開創香港發展新未來。

半個月後,中央發出《前海方案》這份「挑戰書」,香港又能否主動解放思想,反思自身與內地城市的協作思維及規劃實踐社經發展的各種弊病,步入「快進」之列?

詳細內容請閱讀第282期《香港01》電子周報(2021年9月13日)《港澳「跨境合作區」模式大不同 前海促港反思過去迎戰未來》。如欲閱讀全文請按此試閱電子周報,瀏覽更多深度報道。

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