在自負盈虧和以人為本之間　油旺重建不能忽視基層

每一個城市發展都會有它的「生命周期」，歷史流逝，亦代表規劃開始會變得過時，面臨樓宇老化及經濟功能衰退等問題。油旺區是香港其中一個較早期規劃的市區，現時正面臨「黃昏期」，大量樓齡超過六十年的樓宇充斥社區，而該區亦出現多個社區問題，例如交通擠塞、環境惡化等。因此，市區重建局早於2017年開展「油麻地及旺角地區研究」，探討如何提升這兩區目前土地的使用效益以及重建潛力，並計劃將部份區域劃成活化帶及休憩用地，希望提升該區生活環境。不過，願景難免被質疑過於理想化，作為舊區的油麻地及旺角區是貧窮集中地，可謂基層之家，如果貿然重建升級成為高級住宅地段，又該如何安置當區基層居民？

油旺素有「市區更新」需求

油麻地及旺角兩區是香港其中一個較為老化的市區，當區民房建築可由十九世紀末至二十世紀初開始追溯，有多棟樓宇樓齡超過六十年，更有部份樓宇為上世紀六十年代的「鹹水樓」，樓宇結構存有根本性問題，有翻新或重建的必要；另外，油旺區作為香港早期的市鎮，時至今日已成一個過度開發的空間，市區密度過高，衍生各種社區問題，例如區內的休憩用地嚴重不足、交通負荷量過高、空氣污染嚴重等。

因此，油旺區一直有「市區更新」的需求。早於2010年4月，油尖旺區議會便曾委托顧問進行「油尖旺市區更新地區研究」，探討油尖旺區的市區更新發展願景。研究除了分析該區的更新定位外，更有對該區進行詳細的背景資料調查，包括人口結構、區域特色、公眾參與活動概況等，再根據這些數據提出有關保育、復修、重建及活化的意見。值得留意的是，這份研究是具有民意基礎的，研究方為了更全面地了解市民對於市區更新的期望及需要，曾向區內市民進行問卷調查及街頭訪問，收集他們的意見，制定一份「以人為本」的地區發展藍圖。

區議會研究完成後時隔七年，市建局再次為油旺地區進行地區研究，但不同於區議會，這份研究報告旨在探討「如何提升該兩區目前土地使用效益及重建潛力」，內文亦無提及曾諮詢任何當區居民，只單純進行數據分析，再提出五個發展節點：第一，將花墟徑水渠改建為水道，興建大型水道公園；第二，在旺角東建立綜合性混合及展，並在該地興建大型露天廣場；第三，將旺角街市活化成一個供市民及遊客匯聚的新景點；第四，將油麻地果欄活化成旅遊景點，將建築群毗鄰用地改建成商廈以及精品酒店、休憩空間等；第五，在西九龍門戶提供甲級寫字樓、商業、文化藝術、住宅等混合用途，亦會提供休憩用地。

為什麼需要研究再研究？香港城市大學公共政策學系教授葉毅明估計，市建局要避免對油旺區進行大規模的重建，才會進行一個大範圍的研究，想看清楚問題所在，再「對症下藥」：「當初（市建局）給的印象是不希望像觀塘市中心一樣，全部清拆重建。第一，要做到全面重建是很困難的；第二，這會是『天價』； 第三，他們根本不知道應該如何規劃。」他表示，過往政府也有進行一些「小修小補」以改善油旺區的生活環境，例如興建小型公園、小規模的社福設施等，但這次政府希望市建局能進行長遠規劃，「這個區有很多樓宇已經舊了，即使不想重建，它們總有一天會倒塌。」

由此可見，油旺區重建的議題已討論多時，根據油尖旺區議會的區域研究，居民主要希望能改善生活環境以及交通問題。不過，市建局這份研究所提出的方案似乎與居民的意願有相違背的情況，引起外界不少爭議。

爭議一：轉移地積比是否可行？

市建局於研究報告中提出，未來將會以轉移地積比的方式進行重建。先理解何謂「地積比」，地積比是指樓宇准許發展的總建築面積及地盤面積比例，比率愈高，該地盤可興建的樓宇面積愈高，而住宅最高地積比為8至10倍、商業用途為15倍。「轉移地積比」則指降低一個地盤的地積比，並將其轉移至另外一個更有發展潛力的地盤，增加該地盤可興建的樓宇面積。市建局打算用這個方式將低規劃價值地盤的地積比，轉移給報告中列明的「策略性位置」，例如上文提到的西九龍綜合發展區。

「其實只是一個數字遊戲，這些數字能令市建局在該地興建更多面積，但其實他們只是在加劇環境負擔。」本土研究社成員陳劍青對於市建局的重建方式意見甚大，擔心若市建局將地積比轉移至單一地盤，會令樓宇「愈起愈高」，造成「屏風效應」。

事實上，由市建局的前身——土地發展公司所主導的「亞皆老街/上海街重建項目」已曾出現同樣情況，該地域被重建為現今樓高59層的朗豪坊後，身為旺角居民的陳劍青表示，大廈堵塞了由西九龍方向吹來旺角的海風，令西洋菜街等內陸地方變得侷促。

葉毅明亦點出市建局在原區轉移地積比的可行性問題。「除非進行地積比轉移的兩個地盤相隔百丈遠，例如台灣亦曾以兩個相隔很遠的地點作地積比轉移，但如果是（油旺區）鄰近地區，根本已經沒有多餘的地積比可以轉移。」他指出，現時油旺區確實有不少六十年代興建的舊樓，但當時這些樓宇已將地積比用盡，有部份地區的地積比甚至比六十年代時的地積比更少。

葉毅明形容，要在油旺區內找地盤轉移地積比，情況就好比市建局早前的長沙灣「兼善里/福華街」項目。該重建地段的地積比過低，市建局未能在鄰近地區找到合適的地盤可合併發展，結果要花多年時間方才安排將鄰近的體育館及休憩處官地一併納入發展，「我不敢想像如要處理油麻地如此值錢的地段到底要花多少時間。」

不過，他也認為轉移地積比未嘗不是一個可增加房屋供應的方法，因為現時油旺區重建計劃會令當區的房屋供應減少，而非增加。若地積比可以提升，便能讓密度提升，從而增加房屋供應，奈何技術上難度甚高。

爭議二： 整合街區發展扼殺傳統街道文化？

除轉移地積比外，市建局亦提議使用整合街區發展的方式，封閉該區「多餘」的道路，以提供更多行人路及休憩用地。但是，在市建局口中的「多餘」道路是否真的對該區沒有作用？

「以往油旺區，尤其是油麻地，是香港城市發展史上幾乎第一代使用土木工程去興建的市區，它的設計融入了一種『街道是城市的血管』的概念 。」陳劍青指出，油旺區的街區規劃大部份為長方形，街區兩旁的樓宇會面向兩條不同的街道，而樓群的中間會有一條後巷。

「血管」所指的便是後巷的街道，具有通風的作用，每條街道的空氣更流通，有助保持該區的生活環境以及保障居民的健康質素。陳劍青擔心，若市建局在油旺區大規模使用整合街區的方式進行重建，情況就有如多棟朗豪坊座落油旺區各處，對環境影響甚大。

葉毅明所擔心的問題與陳劍青有所不同，他理解政府希望改善「小修小補」的重建方式，轉而進行一個整體規劃。以土瓜灣的街區設計為例，當區本來的街道設計與油旺區不相伯仲，市建局計劃將部份街道整合，並在兩條街中間的街道重建成休憩用地或社區設施，做法並不為過。

問題是，到底這個方式是否適合大規模地使用於重建規劃之上？葉毅明指，大規模整合街區會出現兩個主要問題，第一是可行性的問題，市建局是否能夠收購多條街道作整合；第二是整合街區後所帶來的問題，「如果大規模地做（整合街區），會否扼殺了香港傳統的街道文化？那些區域都可能變成新發展區一樣，失去了城市特色。重建後舊區的風貌完全不同了的話，這還是香港嗎？其實最理想的重建方式是保留街道特色與文化，同時又可增加休憩用地及社福設施，但這對於城市規劃是一個全新的課題。」

爭議三：活化各個區域如何保留社區特色？

活化旺角街市及果欄也是油旺研究的重點之一，市建局冀將兩個地點「活化」成旅遊景點，但是，以「旅遊」作活化的目標，往往可能適得其反。

「不論是居民的需要，還是地區特色，全靠這類型的活動和功能支持，如果連這也改建了，油旺已經不再是油旺。」陳劍青對市建局的安排感到十分無奈。

「活化」（revitalization）在建築保育學中所指的是，將建築物改造或加建來繼續使用，或者開啟該建築的新用途來加深建築對該社區的價值。不過，建築保育學中用作「活化」的建築物均為歷史文物，而且多為現時不再使用的建築物，例如舊中區警署建築群被活化成現今的「大館」、馬頭角道一個舊屠房被改造成現時的「牛棚藝術村」等，那麼現時還活躍中的旺角街市和果欄有活化的需要嗎？

「這些地方原本是一些『活』的東西，例如果欄這些年來也有發展和轉型，水果產業開始走向高檔化，用不用得着你去『活化』？一個本來活潑的地區，卻要『活化』它，唯一的意思是搶奪那些土地資源，升級土地價值，再換一批更高檔的人進去，這是搞地產，不是『活化』。」陳劍青重申。

葉毅明對此也有同感：「保育未必純粹為了遊客觀光旅遊，保留街市原有特色，對於觀光客而言更有意思。」以歐洲國家的市集為例，觀光客也會比較想去一些地道、歷史悠久的市集，而當地亦不會刻意將其改造成專為觀光客而設的市集，會保留當地特色，令本地人和觀光客同樣有興趣。旺角女人街、廟街被打造成遊客地區，結果疫情爆發，兩年間無遊客到場，本地人亦無意光顧，令攤檔生意慘淡。

市建局活化兩個地點的目的是希望保育其獨有價值，但葉毅明表示，政府的干預有機會令本地文化消失，不干預反而會令特色得以保留及發展。根據法國都市理論家列斐伏爾（Henri Lefebvre）的「空間三元理論」中的「空間實踐」，人們在一個空間中行為活動，能夠塑造空間的面貌，而人的行為為空間賦予特殊意義，這是一個自然生成的過程。因此，政府過於刻意的整頓，會令空間失去自然生成的意義。

不過，政府在重建的過程中考慮「活化」某些地點也是「無可厚非」，葉毅明認為這與「機會成本」及「管理成本」有關，「要在保留特色之下進行重建需要政府不去計較收支平衡，但其實保留這兩個地點的特色，成本也不會很高，只是政府會考慮機會成本及管理成本，例如活化後會否令交通更暢順？會否可解決泊車位不足的問題？」他認為保留特色並非政府主要的考量，令該地區或地點的管理更容易才是政府最關注的重點。政府要思考規劃能否獲得社會或經濟效益，令地方更易達、遊客更願意到場，而考慮這些元素時，則容易令規劃忽略地區特色。

舊區生態變成「房中大象」

不過，最根本的問題其實不在於這些備受爭議的規劃項目，而是市建局進行這類規劃的思維。市建局對於舊區重建規劃往往有一種「美好願景」，期望市區更新後會有一番「新氣象」，例如空間感更大、更多綠化地、街區更整潔等。

但是，根據市建局過往的重建項目，該些地區重建後均「不約而同」地變成高級商住地帶，觀塘裕民坊及灣仔囍帖街就是一個例子。本來居住在該區的居民往往難以負擔當區重建後的樓價及物價，被迫遷至其他生活水平較低的地區。

油旺區特別之處並不在於它過往的規劃格局，而是區內的貧窮指數極高。根據關注綜援低收入聯盟去年年尾的不適切區所調查，全油尖旺區有多達42,441個劏房等不適切住屋單位，是全港十八區中劏房單位最多的一區。這個殘酷的現實就如「房中的大象」一般被市建局遺忘，眼光只停留於未來的願景，對區內的基層市民「不屑一顧」。

陳劍青一直質疑市建局為何能擁有如此龐大的規劃權：「是次油旺區研究可以完全不根據區議會當年的研究去做，當年的研究主張保育果欄，但現在的研究卻稱要將其『活化』成景點，他們到底基於什麼理由可以規劃一整片地域？」

他認為，重建不只是純粹拆了一些舊樓，而是針對整個社區的規劃策略出現一個重大的變化，「但為什麼會由一個沒有什麼民意基礎，甚至『賺錢賺到盡』的公營部門掌控了這個十分影響公眾利益的決策？」然而，即使市民有百般不情願，市建局也是掌管城市重建的「命脈」，其權力亦大得讓他們可使用《收回土地條例》這把「尚方寶劍」收樓，自然會有龐大的規劃權，只是在於市建局能否妥善使用這個規劃權。

「現時油旺區重建正正在處理全香港相當集中的劏房來源，市建局的研究中是否包括相關的現況及基礎分析？」陳劍青認為，作為清拆該區劏房的機構，有責任助受影響的劏房戶進行安置。

舊區重建必須「以人為本」

事實上，過往土地發展公司的項目中，政府曾與他們合作在原區提供安置大廈，例如旺角豉油街2號便是一棟安置大廈，從前受重建影響的籠屋居民、中低收入家庭會被安排以便宜的租金入住該棟大廈。但是，規模龐大的油旺重建研究，卻隻字不提如何處理社會最為關注的劏房問題。

陳劍青表示，市建局貿然計劃重建，又不為劏房戶打算，只是將責任推卸給房屋署，讓他們協助申請公屋，「可見到的是，市建局依然逃避自己作為製造房屋問題元兇的責任。這不是純粹賠償可處理到的問題，市建局有條件和資源可以做得更多。我認為這個是現時在坊間的討論中缺席了的重點。」

「我們當然最希望（可以建公屋），但我估計從成本角度作考量，市建局是不會這樣做的。」被問到應否在市建局進行油旺研究的範圍內興建公屋，葉毅明以他對市建局的了解作回應。他表示，社會現時對市建局有頗大的訴求，希望當局規劃重建時多興建出租公屋，或將出租公屋及出售居屋混合興建，但市建局的回應卻是提供「港人首置」，「基本上就是以市場價格出售，只是看似回應了需求罷了。『港人首置』不代表它便宜，不代表原本居住在當區的市民可以負擔。」

市建局會作出這樣的回應，少不免與他們可賺取的利潤有關。興建公屋的成本大，但收獲較少，葉毅明認為政府可向市建局提出更多資助，即使市建局「看錢份上」而拒絕興建出租公屋，也至少可興建出售居屋，解決部份當區居民的需要。

至於安置受影響的劏房住戶，葉毅明認為這非短時間內可以處理到，一是重建的時間可能是長達數十年，二是有不少劏房住戶未必合資格申請公屋，即使可成功申請，若單位不在市區，他們也未必願意搬遷，「那如果（劏房）被拆卸了，他們又該往何處？」市建局有一個很重要的口號——「以人為本」，只是這個口號一直都未被實踐，葉毅明表示，如果要盡量滿足受重建影響的居民需要，與整體的財政可行性有矛盾，而不論用什麼方法，也無法解決這個矛盾，即使推動由業主主導重建，反應也未如理想。

他舉歐洲作例子，不少當地的重建項目能夠成功平衡各方利益，原因就在於當地政府不看重經濟利益。「其實對政府是一個很大的窒礙，他們擔心要補貼很多，又擔心難以吸引發展商進場，又要照顧受影響市民的需要。其實市區重建這個課題並非一個終結，而是一個開始，我們需要更多的研究及討論，在重建的過程中平衡各方的利益。」

不過，既然市建局打着「以人為本」的旗號，便應將理念貫徹到底，過往市建局在不同項目上已賺取過不少利潤，只要不再執着於利益，要關注受影響基層市民的福祉也不應是一件難事。重建的目標是為了讓市民能夠生活在良好的空間內，提升生活質素，但如果市建局在研究重建之時，選擇蒙蔽殘酷的現實，只看到種種不切實際的願景，所謂重建只會淪為「清洗太平地」。