新自由主義危機四伏　別被經濟排名牽着走

世界最自由經濟體、全球金融制度排名第一、全球競爭力排名第二……近幾十年來，用於排名經濟體的工具如雨後春筍般湧現，但大部份指數長年被批評調查方法存在諸多缺陷，且充斥意識形態偏見，令排名結果更為有利於新自由主義模式的經濟體。因此，包括香港在內，不少具備新自由主義特質的經濟體均獲得不俗的排名，其經濟模式也因而成為值得模仿的「榜樣」。不過，對於編製排名的組織是如何得出結論、用作調查的資料或數據從何而來、這些指標或指數怎樣計算等問題，大家卻鮮少深究。

其實，競爭力是一個抽象概念，沒有一致定義，它既可被理解為一個經濟體持續增長的能力，亦可指經濟體未來的潛力，但若只傾向以放任式的「經濟自由」作為衡量標準，恐怕並非明智之舉。偏偏，香港總對這些國際排名趨之若鶩，當中由美國傳統基金會、瑞士洛桑國際管理學院及世界經濟論壇所編製的競爭力排名，就經常因香港名列前茅而獲特區政府高調引用。然而，當迷信市場萬能的新自由主義所衍生的結構性危機四伏，這些排名究竟還有多大意義？香港又應該繼續被牽着鼻子走嗎？

全球均有不少排名機構及智庫就不同範疇，如經濟與商業、金融、教育、運輸及基建、法治等等，編製競爭力排名。排名機構習慣運用大量數據將其分門別類，再按比重建構評分。不過，早有不少經濟學者質疑這些排名不足以準確反映經濟體的競爭力。

計算方法欠參考價值？

美國智庫傳統基金會（The Heritage Foundation）所編製的《經濟自由度指數》（Economic Freedom Index，EFI）便備受非議。EFI由傳統基金會及《華爾街日報》（The Wall Street Journal）自1995年起聯合編製，期望有系統地量度不同地區的經濟自由狀況。根據今年3月公布的《經濟自由度指數2020》，香港整體評分下跌1.1分至89.1分，首次被89.4分的新加坡超越，位列第二，失落連續二十五年被評為「全球最自由經濟體」的寶座。報告指，香港整體得分下跌源於投資自由得分下降，持續的社會動盪影響外資流入，而經濟自由度風險亦因與內地貿易、旅遊及金融聯繫而增加。這些結論是如何得出的？

EFI由法治、政府規模、監管效率及市場開放四大領域共12個指標組成（表一），再以最後的平均值把180個經濟體分為「自由」、「較自由」、「中等自由」、「較不自由」及「受抑制」五個等級，而在今年之前，香港已經連續二十五年被評為「全球最自由經濟體」。

儘管12個指標的評分比重相同，但計算分項的方法並沒有統一標準，「量評」（quantitative）及「質評」（qualitative）並存。

舉例說，計算「稅務負擔」的評分時，基金會以最高個人入息稅率、最高公司利得稅率及稅收佔本地生產總值（GDP）百分比作副指標：100－0.3（各百份比）2 ，最後取三者平均值。而在「投資自由」和「經濟自由」方面，前者以100分為底分，再由基金會列出七種投資障礙及後果，按障礙程度高低為每個經濟體扣減分數，分數以五的倍數計算；後者則由基金會直接以政府法規、干預程度、資本市場發展程度進行0至100評分，兩者均由評分者作主觀判斷，欠缺客觀標準，《經濟自由度指數》亦沒有作詳細說明，欠缺說明力。香港的「投資自由」評分便由去年的90分下跌至今年的80分。此外，並非每個指標都有可供比較的數據，基金會會參考該經濟體其他指標得分，計算類近分數，以這種方法得出的數據亦未必準確。

數據比重不清不可靠？

瑞士「世界經濟論壇」（World Economic Forum，WEF）自1979年起便對不同經濟體的競爭力進行評審，並視長期經濟成長及生產力為量度競爭力的重要指標。

參考WEF的定義，競爭力即是決定生產力水平的制度、政策及要素，而WEF為了讓指數更能貼近第四次工業革命的趨勢，更為準確評估各經濟體的發展狀況，自2018年起改用新指標及評估方式，制定「全球競爭力指數4.0」，並以此排名。在去年10月公布的《2019年全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report 2019）中，WEF評核了141個經濟體，評比環境便利性、人力資本、市場及創新生態四大範疇12項支柱（表二），這些支柱，由103個獨立細項指標組成，並取其平均分數。只是，支柱各佔整體分數約8.3%，而各支柱包含不同權重的細項指標，但文件未有解釋如何決定比重高低。

對經濟體而言，所有支柱均舉足輕重，因為它們能以不同的方式影響經濟環境，WEF採用不同比重的原意是協助經濟體了解自身的社經發展現況，並鼓勵優先就限制其經濟發展的問題進行政策改革，以提升國際競爭力及未來發展潛力。

在去年10月公布的《2019年全球競爭力報告》（The Global Competitiveness Report 2019）中，WEF評核了141個經濟體，評比環境便利性、人力資本、市場及創新生態四大範疇12項支柱（表二），這些支柱，由103個獨立細項指標組成，並取其平均分數。只是，支柱各佔整體分數約8.3%，而各支柱包含不同權重的細項指標，但文件未有解釋如何決定比重高低。

對經濟體而言，所有支柱均舉足輕重，因為它們能以不同的方式影響經濟環境，WEF採用不同比重的原意是協助經濟體了解自身的社經發展現況，並鼓勵優先就限制其經濟發展的問題進行政策改革，以提升國際競爭力及未來發展潛力。

在2019年報告中，香港排名第三，較2018年提升四位，新加坡則取代美國，成為全球最具競爭力經濟體，美國排名降至第二。WEF的數據來源分為兩部份：參考其他國際組織、學術組織及非政府機構如國際貨幣基金組織（IMF）及世界衞生組織（WHO）的統計數據；若某些統計數據無法被收集或量度，例如「司法獨立程度」及「技能差距程度」，WEF會進行行政人員問卷調查（Executive Opinion Survey），向每個經濟體的高級企業管理人員發放問卷，要求受訪者評估發展狀況，利用1至7分評分，以補充不同指標，更完善地去評估生產力。在103個小指標當中，有44個指標的數據是從問卷調查的結果衍生出來，佔約43%。WEF在每年首季完成問卷調查，再以兩年加權形式計算分數，如2019年的報告會採用2018年及2019年的問卷數據平均值，但這樣能否如實評估全貌？

事實上，WEF在2019年於139個經濟體發放了問卷調查，當中134個經濟體能提供足夠的有效回覆，共收回約12,987份有效問卷，但經濟體的問卷樣本大小卻有天淵之別：加蓬的受訪者最少，只有33名受訪者，最多受訪者的安哥拉有352名受訪者，是加蓬的10倍，而香港則有89名。

瑞士洛桑國際管理學院（IMD）在今年6月發表的《世界競爭力年報》（Global Competitiveness Report and Economic Freedom）是較為近期的報告，為全球64個經濟體分析各方面的競爭力，檢視其發展優劣。報告以政府效率、營商效率、經濟表現及基礎建設四大競爭力因素的平均表現（表三）衡量各個經濟體的競爭力，並在每個副指標下設五個細項指標。與WEF相似，IMD除了根據各地政府和民間組織的統計數據（佔三分之二比重），亦會利用商界填寫的問卷調查結果，樣本大小按該經濟體的GDP決定。在最新一份報告中，新加坡蟬聯冠軍，緊隨其後的是丹麥、瑞士、荷蘭，香港由去年的第二名跌落第五。

然而，量化數據與質化數據的科學邏輯相距甚遠。香港大學經濟及工商管理學院經濟學教授鄧希煒坦言，利用調查結果填補數據的做法充滿盲點，如嚴謹對待數據，問卷僅可充當參考用途。在學術研究角度而言，指標愈能量化愈好，即使各個經濟體規模不一，如人均生產總值等比率有所不同，但當中的概念及準則可在同一層面上比較。

鄧希煒又表示，儘管問卷「貼地」，並非只盲從數據，但樣本大小及回應率高低亦能影響結果，而且問卷回應亦很主觀，「偏差可來自個人觀感，其次是如何選擇受訪者，至於回應率多少才可接受，這個我們亦未必能（從問卷結果）觀察得到。」偏見可能源於受訪者對某個範疇不熟悉，因而給予較為保守的答案，因此如採集樣本缺乏代表性，不論如何處理數據，也無法避免結果存在偏見。

預設立場致未審先判？

傳統基金會提出，經濟自由是每人可控制自身勞力及財產的基本權利，即可自由地生產、消費及投資，政府亦會允許勞動力、資本及商品自由流動，避免限制自由。經濟自由可帶來更高的經濟增長，創造更理想、穩定及廉潔的社經環境，亦可有更高的人均財富，消除貧窮，當中的指標與經濟自由及繁榮程度呈正比關係。

基金會認為，「政府支出」有多種形式，其中如提供基礎設施、資助研究或改善人力資本可被視為投資，向社會提供合理的價格；但所有政府支出最終須由更高稅收來承擔，產生機會成本，亦令私人企業出現剩餘資源；而政府的官僚主義只會降低生產效率，因此，基金會將限制「政府支出」作為促進自由因素之一。

這些評估方法只單從市場主導、貿易等經濟指標着手，往往忽略了社會及環境因素對競爭力的影響，存在不少前設及價值判斷。著名學術出版社Springer出版的《亞洲商業倫理學報》（Journal of Business Ethics）的論文便曾指出，部份問卷問題及結論由意識形態驅使，而非有實質證據。如在「8.02聘用及解僱」指標，其問題是：「在你的國家中，法例在多大程度上允許企業靈活地僱用和解僱員工？」容許度愈高，分數愈高，論文提出背後假設錯誤，因為沒有證據證明靈活僱用或解僱會損害競爭力，反而過多的員工流動會增加企業的招聘成本，亦招致解僱及增加行政費用，同時影響員工士氣，變相降低競爭力。

論文又提出論據，指高績效的公司會視員工為最大資產，並為他們提供訓練，因此甚少解僱員工；而且，法例上容易解僱並不代表企業會變本加厲，如德國在上世紀九十年代曾放寬解僱法例，但隨後十多年的企業員工流失率卻下降。

事實上，指數採用的指標未能與時並進。香港大學經濟及工商管理學院經濟學教授鄧希煒指，指數中的各項指標皆圍繞「華盛頓共識」（Washington Consensus）而設。他口中所指的「華盛頓共識」，是一套在1989年面世的政治經濟理論，被外界視為美國向拉美國家和東歐轉軌國家宣揚新自由主義（Neoliberalism）的宏觀經濟政策。簡單而言，「華盛頓共識」以私有化、自由化及宏觀穩定為核心，強調自由市場，因此推崇弱化政府等一系列政策，而「華盛頓共識」亦成為過去三十年來美國部份組織的政策依據。

這些右派經濟傳統學說與香港主張的「自由經濟」、「積極不干預」不謀而合。鄧希煒解釋，香港的低稅率為貿易及外來投資創造了友善環境，加上香港在一些傳統、已獲大眾認同的指標上，如法律制度及保障私人財產上有良好發揮，「從這些角度出發，香港被視為非常自由的經濟體亦理所當然。」

香港作為小型經濟體，奉行「大市場、小政府」，自殖民時期起已提倡剩餘福利模式的社會政策，故在指數中名列前茅是意料之內。經濟發展仰賴不同的因素，如教育投資及人力資本等，從而提升生產力，而這些因素會受經濟政策及制度影響，但鄧希煒直言，不論是「華盛頓共識」所代表的新自由主義經濟政策綱領，還是排名機構看重的經濟發展因素，「這些都是八十年代留下的legacy（遺產）。」

經濟體會經歷不同循環及發展階段，如由重工業變成輕工業，再轉向為服務業，而每當經濟結構調整及社會轉型，經濟體所着重的經濟政策或經濟系統亦應迥然有異，「這個排名所帶來的壓力及不良現象，便是讓大眾覺得經濟體處於任何發展階段都應追隨有關指標。」他補充，指數或許構成誤導，但不能諉過於排名機構，畢竟機構沒有叫政府跟隨，但現實是，排名所帶來的壓力會導致某些經濟體出現不當的分配資源或政策取向。

理論上，如經濟體正值工業化階段，按照那些指標發展經濟，增長機會更高，鄧希煒舉例指，低關稅及低稅率能促進貿易，吸引外資，同時促進競爭，提升生產力，因此指標並非無用武之地，對尚處於工業化階段的經濟體有一定參考價值，但當不少經濟體早已去工業化或製造業自動化已成大勢所趨，導致出現剩餘勞動力，這時一面倒開放市場，未必是帶動經濟上升的良方，反而會令貧富差距、失業問題加劇，導致更多社會問題浮現。

自由市場及競爭能有效分配資源，而政府干預、貿易市場等限制造成浪費，阻礙經濟成長，儘管「華盛頓共識」所提倡的政策方向並非教條，但無可避免地被不少經濟體奉為圭臬。這些情況亦在香港社會應驗，政府一直以「自由經濟」為幌子，鼓吹低稅率、減少干預勞工市場等，不少保障市民的民生改革如全民退休保障、標準工時等政策落實遙遙無期，商家坐大，香港的貧富懸殊日益嚴重，在稅後福利轉移後，堅尼系數亦達0.473。鄧希煒說：「『華盛頓共識』所提倡的制度方向是正確的—政府不需太多干預、減少中央決策⋯⋯但當經濟從基礎發展攀升，貧富懸殊日益嚴重，是不是仍做小政府？如果你完全依據八十年代的指標，這是跟不上社會變化的。」

標準受意識形態左右

事實上，不同智庫來自不同背景，宗旨、意識形態甚至政黨傾向亦截然不同。如傳統基金會是美國保守派智庫之一，以促進自由企業、有限政府、個人自由、傳統美國價值及強大國防為組織理念，強調政策導向及倡議。除了編製指數外，傳統基金會還舉辦討論活動、出版民生經濟、外交等公共政策研究報告或論文，在共和黨中具有領導地位，不少共和黨政治人物皆出身傳統基金會。

傳統基金會的願景是建立一個自由、充滿機會、繁榮及公民社會蓬勃發展的美國，認為保留及更新美國建國的原則和思想，並保持政策與這些原則一致，才是實現願景的最有效方法，不會輕易改變這個形象和原則。

正因如此，它所提倡的理念與港府的主張不謀而合，這亦是香港多年來名列前茅的原因。儘管眾多智庫所提供的意見、倡議方針不一，但均以本地利益為最大前提，排名亦順利成章按其理念去編製，可是，這不代表應視之為權威。2001年諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）在2008年金融海嘯後撰寫《The End of Neo-liberalism?》一文，提醒新自由主義一直是為某些特殊利益服務的政治教條，或會被選擇性加以利用。

「華盛頓共識」並非單純傳統的西方自由經濟理念，當中亦有從商業角度出發。鄧希煒提出，八十年代許多發展中國家，包括中國、印度等大國尚未開放自由貿易，西方宣揚「華盛頓共識」，除了是查找不足，亦是尋求利益，如發展中國家經改革開放後，自然便會與其他國家多了生意來往。

為何排名會出現？鄧希煒解釋，排名能影響政客以至全球政府，幫助美國將「華盛頓共識」散播全球，增加美國軟實力，當年「華盛頓共識」所提倡的政策如低稅率及開放貿易，大部份對推動經濟發展有幫助，但當社會出現翻天覆地的轉變，這些因素是否能發揮相同的作用？多年過後，社會變化早已擺在眼前，不少經濟體包括香港在內，早已開放市場，亦不再以工業為主，甚至逐步「去工業化」，這種八十年代的工業指標已經不合時宜，甚至不能再視排名背後的理念為推動及引導經濟政策的方針。

每當排名揭盅，特區政府總會發稿回應，如在今年3月，傳統基金會發表報告後，政府發言人指雖然對排名下跌感失望，但歡迎基金會認同香港各項優勢，肯定香港是充滿動力、具高度競爭力及高度開放的環球金融中心。

除了歸咎反修例運動或影響香港在投資環境方面的得分，政府亦特別強調自由市場原則一直是香港制定政策的重要考量及香港經濟基石，「會致力維護固有的優良法治傳統和司法獨立，維持簡單的稅制及低稅率，提高公營部門效率，捍衞自由開放的貿易體制。」

而對於香港在WEF的全球競爭力排名升至第三位，政府表示歡迎，指排名在經濟穩定、基礎設施、資訊及通訊科技應用等範疇有競爭優勢，將會繼續擔當「促成者」及「推廣者」，充分發揮「政府對政府」的功能，為香港發掘更多商機，加強基建、人才等投資，為香港經濟長遠發展提供有利環境。政府顯然視之為香港傳統優勢，並加以鞏固。

鄧希煒提醒，指數從投資者的角度出發，而非從大眾的角度入手，但在現實中，投資者不會盲目地參考排名而選擇投資地，他分析：「投資者能自行評估香港不同範疇，如營商風險及環境，除非經濟體排名出現大幅度改變，否則短時間內不會影響投資者的看法。」情況就如大學排名，學生或教授不會因排名的升跌而突然對大學改觀，但作為被評分的團體，介意排名是理所當然的，因為這就是大眾有目共睹的「成績表」，「這些排名會相對觸動決策者的信心，尤其是經濟不好時，便會特別敏感。」但時移世易，如香港政府仍過分執迷排名，對經濟優勢念念不忘，卻忽略一些沉積已久的社會問題，民生未見改善，多高的排名也只是自欺欺人。

【編按】
本文原刊於第233期《香港01》周報（2020年9月28日出版），可點擊同期周報閱讀以下相關文章：
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