重塑國民身份認同　從改革「永久居民制度」開始

2019年反修例風波過後，香港持續出現移民潮，據入境處統計，過去三年人口淨移出超過13萬人。由於香港向來默許「雙重國籍」，即使原屬中國籍的香港永久性居民入籍外國，也不會喪失相關身份；不過，早有學者研判國家將會出手解決「雙重國籍」的尷尬，要求港人二擇其一，近日網上更傳出特區政府將會更新非中國籍香港永久性居民喪失身份條款，再次引發優化「永久居民身份制度」的討論。
事實上，這套由港英殖民時期沿用至今的身份制度，不但形塑了「香港人」高高在上的「市民身份認同」，也直接導致「香港人」在「國民身份認同」中從「中國人」區分開來，反觀實行另一套永居制度的澳門，並沒有出現「我者」與「他者」的隔閡——兩套制度在建構歷程、法理基礎、實際執行等方面到底存在什麼差異？港英政府到底如何藉此「去中國化」？澳門當局又是如何解決「雙重效忠」的問題？為什麼說，若要重塑香港人的中國人認同，應該由改革永居制度開始？

英國人埋下「政治地雷」

港英殖民初期並未確立身份證制度，大多數香港華人也不認同港英政府統治下的香港身份；到日佔時期，日軍為監視和控制居民舉動，強迫所有香港居民登記戶口以領取「住民證」；至1949年中國共產黨領導建立中華人民共和國，港英政府為防止共產黨和國民黨影響社會穩定，不但開始設立海關以管制出入境和居留權，而且沿用日治身份證制度強制登記所有入境人士和本地居民；往後一段時間，內地政治變動導致不少難民利用偷渡等方式湧入香港，非本地出生的臨時人口隨時會被遞解出境或遣反原籍——幾經周折，港英政府終於在1972年以「香港居民」為基礎界定權利和義務，正式確立香港居民身份證制度，當中再以居港期限劃分為「永久居民」和「非永久居民」，並以「黑印身份證」和「綠印身份證」作為辨別身份文件。此後，愈來愈多社會福利和權利與「永居」身份掛鈎，包括低廉醫療、免費教育、公屋申請，繼而深化「我者」與「他者」的隔閡，而「我者」又會根據來港時間先後區分為「先來者」和「後來者」，「後來者」被視為分薄社會福利和資源的「外人」。

香港中文大學香港亞太研究所社會及政治發展研究主任鄭宏泰在著作《香港身份證透視》指出，以往來港定居華人只把自己當作移民，「永居制度」使得他們接納香港成為「永久居留地」。身份證上的「綠印」，正是將本地人從「中國人」或內地「新移民」等「他者」區分出來的重要標記。兩年後，港英政府加推「抵壘政策」，容許由內地偷渡到香港市區的難民取得香港居民身份並擁有同等權益和地位，一度引發人口衝突，直到1980年10月正式改為「即捕即解」，即一旦發現非法入境者將會驅逐出境——排外的政策，使得本土身份認同得到鞏固。

鄭宏泰在接受《香港01》訪問時形容，整套身份證制度及其配套的「去中國化」措施，由始至終都以維持殖民地利益為中心，為英國宗主國服務。但這套身份證制度卻在港英談判時得以保留，令香港人的「特殊身份」得以延續，其實是英國人早早埋下的「政治地雷」。

這種高高在上、獨一無二的「香港人」身份背後，還有另一重意味，就是「英國公民」。香港自1842年被英國殖民之後，在香港出生者都是「英國臣民」；後來英國不斷收緊入境和入籍政策，讓自治或殖民領土執行自己原有國家的「公民身份」，同時保留「英國臣民」資格，稱為「聯合王國及殖民地公民」（CUKC），並容許部份人士自由進出或定居英國。至上世紀八十年代，由於愈來愈多「臣民」移居英國，當局再以「英國公民」、「英國屬土公民」、「英國海外公民」這三種身份取代「CUKC」，所有曾經憑藉香港關係成為「CUKC」，或者在1983年後在香港出生人士，都是「英國屬土公民」，但沒有居英權。及後《中英聯合聲明》確認有關身份不享有居英權，也不可於香港、澳門及中國大陸享有領事保護，但容許其他國家視相關護照為旅遊證件。由於申請人數眾多，英國又新增名為「英國國民（海外）」（BNO）的英國國籍，讓香港的「英國屬土公民」自願申請，他們可以免簽證前往英國，但同樣不享有居英權，也不可於香港、澳門及中國大陸享有英國領事保護。

鄭宏泰表示，這種「雙重國籍」的優惠，是國家給予港澳居民的一份大禮，以一種「默許」的形式存在，尊重港澳地區與內地不同的經濟模式、政治制度、社會結構和生活習慣。他指出，「過往香港對內地是很大方的，特別當內地的窮困，香港都有各種的支援，而內地改革開放時，香港企業的愛國情懷，令北京為之感動，而維持香港的原狀亦有利於國家發展。」

永居制度深化中港差異

除了「雙重國籍」之外，國家給予港澳居民的另一種特殊對待，就是沿用「永久居民身份制度」。有別於世界各地向來以「公民」身份作為《憲法》主體釐定權利及義務，香港《基本法》以「香港居民」作為主體，當中雖然基於「國籍身份」細分為「中國籍香港永久性居民」、「中國籍香港居民」、「非中國籍香港永久性居民」、「非中國籍香港居民」，但最能體現政治權利的選舉權和被選舉權，都以「永久居民」作為主體，並無規定須具中國籍。

鄭宏泰認為，如今以永久性居民制度所劃分權利和義務，存在三個問題，很難體現出中國籍香港居民的中國公民身份：第一是「重港不重國」，在形容身份時，很多時候都在強調香港人，這在民意上能夠看到，大部份香港人都強調香港利益和位置，很少強調中國；第二，「重權利少談義務」，中國收回香港時，賦予香港相當多的「自由」，比如香港人不用當兵，少談香港中國公民的義務，而香港人在港英政府在「去中國化」後，亦習慣如是；第三，將香港人和中國人放在對立面上，在回歸之後，香港社會普遍未能擺脫以前「我者」與「他者」的對抗，突顯「自我（香港）」與「他者（內地）」的不同，「嚴格來說，我們和內地人在生活、文化、語言上，可能有九成相似，只有一成差異，但我們經常擴大這種差異」。

「為什麼我們會擴大陸港差異？」鄭宏泰續稱，「個人的理解是，香港正在出現一個身份危機——優越感的危機，以前中國一窮二白時，我們覺得香港『威水』很多，但隨着中國國力不斷增強，那種相對優越感跌得很快，於是乎，內心很多不適應的地方。比如，港幣對人民幣，以前港幣無論是購買力、還是幣值都比人民幣高，現在則反過來了。這導致香港人有些挫折感，於是乎，我們通過強調差異，希望保留優越的港人身份。」

特區政府不是沒有推出「後殖化」措施，但鄭宏泰指有關方面強調本土，無法培養港人的國民情懷，「比如，以前一元錢幣上的英女皇頭像，其實它的用意是在不同層面上塑造大英帝國的形象，但回歸後，我們只是將貨幣上的圖案改成洋紫荊，很難令港人與國家連繫；與此同時，很多媒體經常挑剔中國文化、政府，突出不文明、專制，其實不斷強化「我者」和「他者」的差異，在這種情況下，怎會出現一個好的中國人身份？」他續稱，「（香港政府）無做到『後殖化』，當時的身份證制度，以及香港人的特殊性依然會保留下來，不親近中國和英國。這在社會不『反面』的時候還可以，但一有問題，陸港便會漸行漸遠，部份人甚至用政治的手法表達本土的身份認同。另一方面，當中英、中美矛盾加劇，持雙重國籍身份的人所伴隨的雙重效忠問題，往往就會成為『磨心』，這些問題一日不解決，只會更為嚴重。」

鄭宏泰坦言，為了香港的長遠利益，應該重新區分「公民」和「居民」權利和義務，從而體現中國公民的身份，但不宜操之過急，政策亦不能過分激進，需要一定時間探索。

關鍵在於確立「中國公民」本位

《香港01》曾倡議建立「中國香港公民身份」，修正「居民本位」制度，改立以「公民為本」的制度，建構「公民—永久居民—居民」三級的公民制度，既能杜絕「雙重效忠」的尷尬問題，亦能從根本上確立以「中國公民」為本位的身份制度，消除中港「自我」和「他者」的區分上，令港人培養相應的認同感和國家情感。

與此同時，設立一套合理而公正的標準（例如須遵守《中國國籍法》，放棄外國國籍），讓有意且合乎資格者順利取得中國香港公民身份，從而強化香港人的中國國籍和中國公民的身份。比如只要符合《中國國籍法》所列明條件（三者其中之一）:（i）中國人的近親屬；（ii）定居在中國的；或（iii）有其他正當理由，香港居民可以加入中國國籍。入境處在處理加入中國國籍的申請時，除了會考慮申請人是否符合《中華人民共和國國籍法》的相關規定之外，亦會充分考慮每宗個案的個別情況，包括以下考慮因素（見表）。

毋庸置疑，並非所有持雙重國籍、持BNO的人士都缺乏國家情懷或認同，對他們而言，他國的護照或許只是旅遊證件，或「安全活塞」，但當國際關係風雲色變，這些需要宣誓作出「政治效忠」才能享有的他國居留權，往往成為大國博弈窄逢中的「人質」。現行永久居民身份制度所衍生的問題，亦遠非昔日的「和平時代」，絕對不能放置不理。