全民退保輾轉討論三十年　官商民三方仍然「雞同鴨講」

缺乏一套完善的全民退休保障制度，長者愈是長壽，可能就過得愈是煎熬。平情而論，特區政府並非完全沒有在退保路前進，甚至早於港英政府末年已就退休計劃進行諮詢，至回歸以來也發起多次討論，可惜結果都是官商民三方「雞同鴨講」。

當全民退保淪為政治手腕

1994年，末代港督彭定康發表題為《生活有保障、晚年可安享——香港的老年退休金計劃》的諮詢文件，但由於社會討論激烈、意見分歧過大，支持與反對的意見各佔一半，最終宣布放棄。眾多反對意見中，也包含香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新等一班學者的聲音。周永新憶述，時任港督彭定康一邊推政改，一邊推老年金，但後者只是一種政治手腕，以引誘社會支持前者，而非真心為香港市民設想。

時過境遷，香港回歸後成立特區政府，但對退休保障的態度仍然曖昧。

時間來到2012年特首選舉期間，時任候選人梁振英提出要在短中長期研究改善退休保障和社會保障，由於當時梁振英已經提倡多項傾向經濟左翼措施，坊間普遍也把梁振英的說法理解成為「全民退休保障」承諾。在2013年，時任政務司司長、兼任扶貧委員會主席的林鄭月娥，更大張旗鼓委託周永新研究退休保障；至2014年，周永新團隊發布《香港退休保障的未來發展》研究報告，提出全民老年金方案，但事後被林鄭月娥質疑團隊忽視此方案對公共財政的壓力。周永新當時回應指，林鄭月娥邀請他做研究之前已經有了自己的想法，只是希望研究符合這個預設，但他強調學術研究必須實事求是，而不是為政權溜鬚拍馬的工具。香港民意研究所副行政總裁鍾劍華至今仍記得，林鄭月娥甚至在同一早上接連在兩檔不同的電台節目批評周永新不懂公共政策、不懂公共財政：「既然特意邀請了周教授做研究，就要尊重別人。不然還邀請來研究什麼呢？」

隨後的2015年12月，扶貧委員會展開為期六個月的退休保障公眾參與活動，舉行五場諮詢會以徵求市民意見。時任香港理工大學社會政策研究中心主任的鍾劍華對當時劍拔弩張的氛圍記憶猶新，「我去過一次政府搞的公開諮詢會，不少民間組織去踩場，秩序混亂、（民間代表）語氣也很惡劣」。其後中心與爭取全民退休保障聯席合作舉行民間諮詢會收集民意，鍾劍華形容這是當年最和平的一次諮詢會。2016年，中心就香港居民對於全民退休保障意見進行研究，結果顯示近三分之二居民均支持全民退保計劃，隨後多方民間力量均通過遊行、遞信、發布調查報告等方式要求政府落實全民退休保障制度。

可惜，直到梁振英任期完結，有關議題都沒再被提起。及至林鄭月娥競選特首，在「退休保障」方面，同樣避談「全民退保」，只承諾會落實取消強積金「對沖」安排，「積極跟進各項優化強積金的措施，並研究公共年金制，為退休人士提供更好的保障」。

最大分歧在於全民與非全民

爭取全民退休保障聯席（聯席）由全港逾70個不同類別的民間團體組成，包括長者、婦女、青年、工會、宗教團體等，目標是爭取香港可以設立全民退休保障。

早在2004年，聯席便提出由政府、僱主及個人三方供款、且增收所有企業利得稅的全民養老金方案。隨後，工聯會和公共專業聯盟分別提出免經濟審查、劃一發放保障金額的全民退保方案。2015年，扶貧委員會在面向公眾的《退休保障 前路共建諮詢文件》中，提出一個老年金計劃，並將上述這四個方案統稱為「不論貧富」方案；而新民黨和民建聯的方案非常接近，在報告中被稱為「有經濟需要」方案。

民間社會當時認為，此命名帶有誤導性，兩種方案的本質差別在於全民與非全民。在諮詢文件中，政府認為「不論貧富」方案會進一步增加政府財政壓力，有可能要靠加稅解決財赤問題而削弱營商吸引力。2016年，周永新團隊在2014年提出的全民老年金計劃基礎上作出讓步，提出單靠政府供款的改良方案。其後180多名學者依據周永新團隊的改良方案及最新統計數據，制定出一個財政可持續到2064年的方案。

政府在比較各方案時，常將財政可持續性掛在嘴邊，然而按此「標準」，現有現金福利經常開支亦是一筆不小的數額，同樣不是可持續辦法，也沒有讓市民享受到應有福利。例如，去年，特首林鄭月娥發表任期內最後一份《施政報告》，建議今年下半年起合併普通及高額長生津，每月統一為合資格人士發放金額較高的3815元，預計涵蓋約57萬名長者。政府認為此舉會令有關長者更加寬裕，但周永新指出，長生津始終是需要審查的福利，而且難以有效改善生活，還會令社福財政負擔進一步增加，甚至達到「瓶頸期」。

至於毋須經濟審查的強積金、高齡生活津貼（生果金），則沒有做到真正全民，強積金更只覆蓋已工作人士。鍾劍華表示，不少國家都推崇「不工作亦對社會有貢獻」的理念，在丹麥居住滿40年便可隨著年紀增長拿到逐年增長的退休金；即便是重男輕女的東亞國家日本，據統計全國在2017年有35%的全職家庭主婦，也早在1958年就推出國民現金計劃，無論曾否工作都可得到退休保障。

如今香港政治格局與環境正在發生巨大變化，尤其是中央全面落實「愛國者治港」原則之後，已為從政精英提出必須促進良政善治的要求，相信「老有所養」是必不可免的重大議題；加上新冠病毒第五波疫情嚴重，過半死亡人數來自全面失守的安老院舍，由此揭示的安老政策和退休保障的結構性問題也表露無遺，連特首林鄭月娥也終於懂得說，待疫情過後需要重新檢視「日後在香港這個作為全球人口最長壽地區之一而令我們引以為傲的地方，如何讓年邁和已屆晚年的長者能在安全和健康的環境中生活，這值得全社會共同反思，以更好地照顧香港的長者」，可見「全民退保」終有望被提上日程。

不過，鍾劍華對此不感樂觀。他表示，民間爭取全面檢討社會保障中的漏洞多年，政府只作出零碎改變，光是討論強積金制度上的漏洞都花了很多年。例如在2012年起實施「半自由行」，允許僱員選擇自己供款部分的計劃組成；而前特首梁振英在2012年的競選政綱中，曾提出逐步減低強積金「對沖」比例，也要等到2022年才開始取消。與此同時，他也認為現屆政府缺乏足夠的領導能力、公信力、執行力，難免更加舉步維艱，「就連打新冠疫苗都沒能號召起來」，更何況是極具爭議的全民退保。

周永新則認為，香港政府的角色將面臨很大轉變，不可能再靠「躺平」就能獲得出路，如何看待政府與市民的關係、如何看待政府定位，將是近兩年不得不思考的問題。

除此之外，專注社會工作學研究和教育的歐陽達初與社聯政策研究及倡議總主任黃和平，曾經合著《未完成的香港社會保障：批判的導論》一書，當中提到全民退保存在諸多爭議點，除卻政府也未能給定論的是否審查、財政可持續性以外，民間亦有聲音討論，全民退保是否應審核居港年限、及其政治上的可行性等。比起大規模做公眾諮詢的2015年，如今香港社會又向人口老齡化邁向一大步，政府應多聽取民間真正需求，承擔起社會保障的責任，將長者老年幸福生活視為應有之義，而不是被紛擾的聲音所牽絆失去主見。