【特首選戰.博評】22條立法一勞永逸?仲麻煩過23條立法!

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特首參選人胡國興多番表示,香港要為《基本法》第22條立法,以防中央及其他內地機構干預香港內部事務,包括干預本港特首選舉。可是,這個主張並未引起社會廣泛討論,就連黃營之內亦無大迴響。

胡國興以為22條立法之後,中央干預港務情況便會即時消失,絕對是個美麗的誤會。(資料圖片)

原因主要有二:一來,由於胡國興當選機會微乎其微,所謂「人微言輕」,各界難免沒多認真理睬他的說話;二來,22條立法不單在政治上極之困難,在技術上也極困難,甚至較23條有過之而無不及,在此議題打轉實無異於浪費口水,故大家都寧願將精力花在其他真正有意義的討論上。

首先,《基本法》第22條是這樣寫的:

「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。」

可以看到,對比23條所指,

「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為……」

22條並無「應自行立法」的字眼,是故,特區政府沒有憲制責任就此立法,這跟23條自然難以相提並論了。

況且,怎樣確保「不干預」?箇中便有很大空間。

舉例言之,美國中情局(CIA)作出結論指,俄羅斯曾為特朗普助選,包括派出黑客襲擊對手希拉莉的電子郵箱——這又是否一種「干預」?對此,美國政府又有否任何反制措施?而最終,特朗普又會否因此失去當選資格?俄羅斯又會否受到美國的制裁呢?

這至少涉及到兩個關鍵問題:何謂干預?一旦違反的話,又有何應對辦法?

一方面,「干預」一詞其實非常空泛。就像今次特首選舉,中央私下發放支持某人的訊息,是否就是一種干預?對比來說,由普京公開支持特朗普,到奧巴馬公開支持希拉莉,這又是否一種干預,抑或只是一種言論自由?凡此種種,無論是「河水不犯井水」,抑或是「井水不犯河水」,許多時都難以具體訂明,就似內地經常掛在咀邊的「不要干預別國內政(例如人權事宜、領土爭議等)」,講來講去都是一場「口水戰」。

「干預」要具體化為法律,不是沒有可能,但好多時候,程度已非「干預」兩字可以概括。就如本港現行的《選舉(舞弊及非法行為)條例》,便明確訂出不能以威逼、利誘等手段影響選舉權和被選舉權,行為都是非常具體的。反過來,不論是「民主300+」協調投票意向,還是一眾親建制機構提出綑綁提名某一候選人,縱然都涉及影響選委們的投票意向,但無疑又難以納入「干預」之列,關鍵就是沒有確切證據指明有威逼、利誘等違法手段,故充其量只是政治操作、而非違法操作。

所以,什麼是「干預」?什麼程度的行為屬於「干預」?一旦討論起來,肯定會爭議不小。正當23條所指的叛國、分裂國家、煽動叛亂之類,社會上都有重大分歧,未有任何鬆緊共識;22條的「干預」到底所指何事,立法難度會比23條為低嗎?

俄羅斯總統普京被指有一隊網絡水軍為他操控民意。(資料圖片)

更重要的是,退一步言,即使社會能夠定義「干預」,一旦違法的話就要懲罰;不過,如果中央違法「干預」了,香港又能怎樣懲罰?在「一國兩制」下,這似乎是匪夷所思。畢竟,就似前述的美俄「干預」事例,這乃兩國外交問題;套諸香港與內地的「內交」模式,情況並非想像般簡單。到底香港特區的司法權力,能否單方面延伸至特區以外,甚而是中央政府,便存在很大的疑問了,最終恐為一場雙邊關係的政治角力。跟許多涉及多邊關係的國際法一樣,22條是確實存在的,但具體如何執行、或者能否執行,則非單單一個政府可以管控了。

儘管不施懲罰,確然還有其他內部反制措施,好像司法覆核可以推翻原有結果般。在美國,當局便大可以宣布選舉無效及特朗普選當無效。然而,這又是否適切之舉?始終,這樣會有嚴重漏洞。想像一下,如果美國但凡有選舉的話,俄羅斯都派黑客出來「干預」,那麼,美國所有選舉豈不全都選舉無效?美國豈不永遠無法選出總統?果如是,則無疑較「拉布」之類更加搞局!實際上,個別人士當選無效往往少之又少,整個選舉宣布無效就更是罕有。當中,甚麼程度的「干預」,才足以構成當選無效或選舉無效,則又是一個極具爭議的議題了。選舉如是,其他議題亦然,結果恐怕是永遠「議而無決」,都要「推倒重來」。

或曰:美俄之間是兩國關係,香港與中央是「一國兩制」關係,以上比較豈非引喻失當?然而,正正因為「一國兩制」,香港與內地奉行兩種制度,所以以美俄來作比較才更充份;難道說,以美國與她一個州份來比較,才更切合「兩制」嗎?畢竟,當兩個地位平等的政府,已存在上述問題;倘若兩個政府含有從屬成份,實際結果則更不言而喻。

說到底,兩個政府之間的「干預」爭議,更多其實是政治議題、而非法律議題。正如哲學家黑格爾所說,一個政府之內的問題,可以通過法律之類解決;兩個政府之間的問題,則要通過戰爭解決。當然,現代顯學少談熱的戰爭,而多講冷的外交談判、政治角力等;但無論前者抑或後者,對於香港和內地來說,紛爭最後的答案大概早就寫在牆上。

總的而言,以為22條立法之後,中央干預港務情況便會即時消失,絕對是個美麗的誤會;同樣地,以為23條立法之後,「港獨」問題也將從此絕跡,都是緣木求魚、無法治本的單純想法。

(文章純屬作者意見,不代表香港01立場。)


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