【01周報社論】羅致光談公營年金 見強積金制度荒謬

撰文:香港01
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勞工及福利局局長羅致光近日在網誌撰文介紹年金計劃,計劃將由公共機構管理,能達致資金池集中、擴大經濟規模等好處。諷刺的是,強積金本屬香港退休保障的最主要支柱,卻一直由私營公司管理,造成回報不穩、管理費貴等問題;羅致光提出公共機構管理的年金計劃,突顯了強積金制度的荒謬。

羅致光的社福政策立場保守,早為人所共知,但他過去在學院工作,即使語出驚人,或政策建議未能對症下藥,對社會也沒有太大影響;問責局長擁有直接制訂政策的權力,動輒影響市民福祉,他必須走出象牙塔,體察民情,真正了解社會問題的結構性格局,而非空談學理。

早於去屆政府,羅致光出任關愛基金委員會主席時已談及年金制度的好處,但被質疑助政府推卸落實全民退保的責任。雖然政府的年金計劃門檻低,但能否發揮效用,仍視乎市民的積蓄多寡。一次分配本已不公至極,最低工資落後於通脹、長期處於低位,基層市民及夾心階層難以分享經濟成果,他們退休後儲蓄不多,受惠有限。故此,政府當務之急是改革作為主要支柱的強積金制度,在取消對沖之餘,成立中央公積金,發揮公營管理的優勢,而不是節外生枝,無端搬出另一個解決不了退休困局的年金計劃。

(資料圖片/羅君豪攝)

強積金推行18載,一直備受非議。2011年曾俊華於財政預算案提出向市民的強積金注資6,000元,方案照理對市民有利,卻招來群起反對,因對沖機制、回報不穩、管理費貴等問題未解,早令強積金惡名昭著。政府聲稱找到解決對沖機制的方案(事實上仍裹足不前,在民商之間和稀泥),但回報不穩、管理費貴等問題,卻鮮見正視。

強積金最為人詬病之處,莫過於管理費過高。政府聲稱私營機構之間的競爭,可以降低管理費。事實是,市場現實與官員主觀期望相背,強積金管理成本高昂的問題,一直未見實質改變。觀乎2017年3月積金局的數據,香港強積金管理開支佔資產平均比率為1.56%。縱然近年來積金局不斷強調管理費用有下降趨勢,但隨着資金池擴大,管理費佔比降低實屬理所當然,惟下降速度難言合理。政府既然可為年金計劃設全新管理制度,何不先行改革強積金的投資管理問題。特首林鄭月娥曾言,不會為既得利益群體發聲,正可藉此驗證,她是否站在金融界一邊,硬要市民將部分退休積蓄劃歸金融才俊。更何況,香港管理費佔資產的百分率,仍高於其他國家。根據經濟合作暨發展組織(OECD)2015年的數據,澳洲退休管理成本佔資產百分比為0.8%,英國、德國則只佔0.2%,遠遠低於香港;相關數據在2017年的報告中也沒有改變,反映這些國家能有效而持續地把管理費控制在合理的低水平,正正突顯港府大有可作為的空間。

(資料圖片/鄭劍峰攝)

強積金管理費高 蠶蝕市民血汗錢

強積金管理費過高的影響,比起長期服務金、遣散費對沖所引發對政府的不信任,有過之而無不及。有傳媒按積金局2016年發布的文件計算,基金公司在2000至2015年間共獲取700億元管理費,以積金局近兩年的年報推算,基金公司收取逾200億元,換言之,基金公司自強積金設立以來,合計共收取近千億元管理費,比起長服金、遣散費對沖所帶來的350億元損失多出近兩倍。管理費如何蠶食市民的退休金甚為明顯,在沒有基金開支的情況下,市民的平均基金回報率約為4.36%,使用積金局的強積金累算權益計算機計算,月入16,800元(2017年入息中位數)的21歲大學畢業生,退休時強積金投資回報可達300萬元,但是,以扣除行政成本後的利率(2.8%)計算,回報則只有約150萬元,兩者相差近50%。若然不改變這種結構性剝削,則是政府以政策協助既得利益群體在不公的一次分配上繼續剝削。另外,強積金收費每年近百億元,但社會對基金公司到底拿了多少錢只能「靠估」,完全沒有透明度可言,兩者同樣完全不能接受。

如果政府認為對沖制度是剝削問題,更應正視管理費過高帶來的影響。強積金管理成本高昂,源於政府欠缺適當監管。市場上的投資計劃、受託人分散、無法發揮規模效應,也增加管理成本。政府應設中央公積金計劃,如金管局管理外匯基金,由公共機構執掌,並摒棄管理費制度,透過集中管理降低成本,讓市民的血汗錢免遭蠶食。強積金回報不穩,也為市民不滿。社聯2013年發表的報告,回報率相對穩定的保證基金、貨幣市場基金,十年來每月最高回報率分別只有1.6%、1%。混合資產基金、股票基金的投資回報較高,分別達9.1%、15.4%,但每月最差情況出現-13.7%、-20.6%的負回報,可見基金表現差別甚大。

(資料圖片/江智騫攝)

政府以為公開資訊、提供多元化計劃,可以讓市民作出明智的投資抉擇,其實只是協助金融界瓜分利益。暫且不說強積金尚未全面自由流通,就算政府藉此改革,也難保證所有市民都擁有投資智慧,以及學習投資的時間。強積金成分基金高達485種,投資計劃多達137個,根據強積金報告,約24%的市民未有主動選擇強積金計劃,至於餘下的76%市民,也難保有能力作出合適的選擇。政府既未有提供真正穩健的中央公積金選項,也沒有提供足夠的投資理財教育,就把市民推至大鱷主宰的金融市場,這是極其不負責任的做法。所謂的自由選擇,只是披上美麗修辭外衣的「焗賭」(強迫賭博)——有如皇帝的新衣,應及早戳破假象,還市民真正選擇權。

基金回報不穩定 難保障退有所休

與其給予市民過多選項,倒不如由政府直接承擔管理強積金的責任,提供穩定回報率。林鄭月娥在出任政務司司長時,曾推銷年金計劃,她以關愛基金為例,指金管局每年投資回報率達5%,說明了年金計劃的回報率高。穩健的基金回報可提供穩定的退休保障,據此目標設計的中央公積金計劃,正是針對高齡社會退有所休的根本政策。既然香港政府認為自己擁有傑出的基金管理人才,那就更應承擔責任,成立中央公積金,助市民投資未來。

國際間早不乏實施中央公積金的先行者。1955年,英殖民政府於新加坡成立了公積金制度,1966年,香港政府雖有研究,惟未有實施,於1990年代中期,工會團體曾倡導推行中央公積金制度,但政府堅持退休供款基金應由私營機構管理,最終於2000年推出強積金計劃。羅致光推出公營年金,糾正政府依賴私營機構的思維,但是政府還需負起重任,設立中央公積金,保障市民的基本權益,而且不應將公營年金和中央公積金作不同方式處理。

政府在處理勞福議題上,往往錯誤定位自己是中間人,未有正視誰才是受欺壓的一方。例如政府在處理標準工時、強積金對沖等問題,只願成立委員會,讓勞資雙方自行談判。政府應在民商之間擔當主動角色,適時介入保障勞工權益。至於政府不敢改革強積金制度,也許就是害怕觸碰基金公司的利益。

(資料圖片/羅君豪攝)

政府維持良好的營商環境理所當然,前提是不應任由市民的基本權益受到蠶食,更不能任由企業刮取民脂民膏。香港的經濟結構有利於商界和既得利益群體,大企業少見創新者或制度的改革者。當政府有違親清政商關係,甚或淪為大企業的附庸,社會改革既難以推動,創新產業亦難有作為,港府自難逃現代但落後的經濟格局。政府未有在2000年設立中央公積金制度,已然浪費市民18年的寶貴積蓄,問題耽擱日久,政府理應迷途知返,改革制度。須知人口老化實屬燃眉之急,政府不應將問題拖延下去。根據政府推算,本港的撫養率將大幅提升,在2016年,每五個工作人口約撫養兩個長者或兒童,及至2066年,每五個工作人口,將照顧四個長者或兒童。若然政府此刻不改革制度,高齡貧窮的問題更趨嚴重,也大大增加下一代的供養壓力。

誠然,強積金運行已久,不少市民以此謀生,當刻改革制度,或衍生失業問題。但銀行家和基金經理本來就是一次分配的大贏家、享盡發展紅利的一群,改動制度或會減少他們的收入,但不應該構成討論的主題。至於業界的基層員工,要改售其他產品也不會是大問題。簡言之,事有本末,政府不應因為行業利益,而斷送大眾的基本權利。事實上,絕大部分強積金業界基層員工,同為強積金制度所害,政府若能推出政策,助其轉型,實在利大於弊,更何況管理費更多不是用來發工資,而是成為大型金融企業的利潤所得,用行業員工來作為擋箭牌是低估了大眾的智慧。

改革方向甚為明晰,在私人基金計劃以外,另設中央公積金,市民可以透過私營基金公司投資較高風險的計劃,但前提是有權選擇投資回報穩定、免除行政費的中央公積金,讓市民辛苦積存的資產獲得保障。羅致光身為社會福利學者,對於強積金問題應了然於胸,必須有所擔當,還市民安穩的退休生活。

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