【01周報社論】與其爭論「三權」 不如善用「兩制」

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香港有沒有「三權分立」這問題也能炒得起來,政府官員和政界、法律界人士等爭論不休,實在令人啼笑皆非。細看之下不難發現,大多數人都同意香港有行政、立法及司法三權,且三權互相制衡,這場爭論更顯得政治化及不必要。更有趣的是,過往一直哀嘆「法治已死」、「自由不再」,甚至聲稱香港已進入專制管治的人,現在反而最強烈地堅持香港有三權分立且互相制衡,這現象可堪玩味,值得反思:我們對香港實況的認知是否出了偏差?

近日,有高中通識教科書經過教育局「專業諮詢服務」審閱後,刪去或修改了關於認定香港為「三權分立」的內容。教育局局長楊潤雄及行政長官林鄭月娥隨後均表示,香港沒有「三權分立」,但後者同時指出香港的行政、立法及司法三權各司其職,可以互相配合,亦可互相制衡。乍聽之下,不少人認為官員的說法「有違常識」,與他們自小所學及所理解的大相逕庭,甚至指控政府歪曲事實。但只要他們不是只看新聞標題,而是了解官員「沒有三權分立」之說的上文下理,必然可見官員其實同時指出香港有行政、立法及司法三權,且三權互相制衡,例如林鄭月娥便指出「行政機關的決定可以受到司法覆核的挑戰」。官員強調的只是三權並非平起平坐,而是奉行行政主導原則,並因此認為以「三權分立」描述香港的憲制秩序過於粗疏。反對者堅持說既有三權且互相制衡,即代表香港有三權分立。這或許就如「半杯水是半空或半滿」的討論一樣,很難有什麼結果。

爭論背後可能在於人們像哲學家波普爾(Karl Popper)般試圖將所有事情都劃分得井井有條,在這場爭論中就是要硬性區分哪些政治體制屬於三權分立,哪些不屬於。

(資料圖片/歐嘉樂攝)

三權相制衡 相似卻不相同

上世紀初,孫中山提出五權憲法,台灣至今保留考試院和監察院,或許是較明顯非三權分立的例子,但它仍然符合三權分立的一般英文說法「Separation of Powers」(權力分立)。更何況很多地方的三權分立都有大小程度的差異,美國的三權分立跟英國的就截然不同:前者的總統、國會及法院三權界線明確,人員沒有互相重疊,麥迪遜等開國元勳刻意區分三權以互相制衡;但在採用議會制的英國,內閣大臣根本就是國會內多數黨的前座議員,而且在最高法院成立之前,負責終審的上訴法官名義上也是國會上議院一員,行政、立法及司法三者相當重疊。但即使是英國的西敏制,提出三權分立學說的法國思想家孟德斯鳩(Montesquieu)也是以它來說明權力分立的。由此可見,三權分立可能就像一個家族般成員之間只有相似性,而沒有一個精準定義。

那麼,香港的政治體制與三權分立的相似性多大呢?這是一個事實性而非規範性的問題,大家不能只拋出心目中希望香港的憲制秩序是怎樣,而是要看事實上它到底是怎樣。要回答這個問題,我們只能夠回到《基本法》—香港的憲制性文件裏—找答案。在《基本法》第四章「政治體制」中,第一節及第二節分別為「行政長官」及「行政機關」,第三節是「立法機關」,第四節是「司法機關」,呈現相當明顯的三權架構。而這三權的職責簡單而言就是行政主導、立法制衡及司法獨立。例如《基本法》第73條列明立法會審核財政預算、對政府的工作提出質詢等,可見其制衡行政部門的職責;第85條保障「法院獨立進行審判,不受任何干涉」,亦顯示了司法獨立。條文之外,政府議案實際上被立法會否決、在司法覆核中敗訴的例子比比皆是,符合三權分立以制衡公權力的精神。從這個角度看,不難理解為什麼很多人堅持說香港是三權分立。

但是,三權分立既然沒有完美定義而只有相似性,那自然會有相異性。香港的一個特徵是以行政主導,三權並不對等。《基本法》第43條列明行政長官是香港特別行政區的首長及代表香港特別行政區,立法會權力與外國議會相比亦甚有局限,包括議員提出的草案若涉及政府政策,須得到行政長官的書面同意,以及立法會雖然可以指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職,對其提出彈劾案,但根據《基本法》第73條,最終須報請中央人民政府決定。特首在任命法官時,除了高等法院及終審法院的首席法官外,亦不用經立法會同意。有些人對行政主導的事實輕描淡寫甚或裝作看不見,說到底就是掩耳盜鈴。

香港另一個相異之處在於,更重要而且更凌駕性的憲制原則是「一國兩制」,行政、立法及司法三權之上還有中央主權。(資料圖片/梁鵬威攝)

一國主權下 三權各司其職

香港另一個相異之處在於,更重要而且更凌駕性的憲制原則是「一國兩制」,行政、立法及司法三權之上還有中央主權。香港的三權並不如美國般來自「We the People」(人民),也不像英國國會般擁有至高無上的主權,而是由全國人民代表大會授予,根據《基本法》﹐受中央以不同形式規範。行政長官向中央人民政府負責,如《基本法》第45及48條規定行政長官及主要官員由中央人民政府任命;立法權受全國人大常委會監督,如根據第17條,立法會制定的法律若不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央與香港關係的條款,全國人大常委會可發回法律並使之失效;司法權亦受一定的規範,包括第158條列明《基本法》解釋權屬於全國人大常委會,且香港法院要依其解釋判案。

根據三權各司其職的架構,我們當然可以說香港是三權分立,但這也是有香港特色的三權分立,三者皆來自中央授權,並受其規範。中央治港的方針是港人治港及高度自治,以《基本法》授出了行政、立法及司法權,在一般情況下並不會介入香港的權力運作,但這不代表在特殊情況、有需要時不會在香港行使權力。全國人大就《港區國安法》的決定,以及人大常委會就立法會延任的決定,就是主權在香港行使立法權的例子。

中央就《港區國安法》及立法會延任的兩次「出手」,固然令很多人聲稱香港的法治崩壞,自由失去保障,但有趣的是,現在最積極地表示香港奉行三權分立、權力互相制衡的,同樣是這些人。法律界立法會議員郭榮鏗指出,三權分立是普通法背後的重要憲制原則,特區法院過往的判案亦秉持三權分立;大律師公會則指出,《基本法》第四章清楚界定行政、立法丶司法的權限與功能,對行政權的行使提供有效的制衡。須知道當孟德斯鳩提出三權分立原則之時,正是指出透過避免權力過份集中,能有利維護人民自由,所以當這些人堅持香港根據《基本法》是奉行三權分立的時候,也相當於承認《基本法》有利保障自由。而後面這一點,亦正正是我們一直所強調的。

(資料圖片)

事實歸事實 何必庸人自擾

其實不只是三權分立,香港社會經常就着民主、自由、法治等問題爭論不休。但討論若不想游談無根,就必須建基於事實。針對香港的情況,這個基礎就是《基本法》。只要《基本法》確定了香港享有獨立的司法權和終審權,立法會可以行使各種監察政府施政權力,不管中學通識教科書的內容是否增減「三權分立」四字,以至行政長官、教育局局長或個別法官對此問題說法如何,這個關於三權職責的事實都不會改變。三權制衡不會因為特首說「沒有三權分立」便沒有,法治同樣也不會因為某些政客高呼「已死」便「已死」。

香港的憲制秩序既訂明於《基本法》,回歸以來亦行之多年。官員現時高調反對三權分立之說,或許令人以為其在否定立法及司法權之制衡,引起批評是意料中事。但正如立法會前主席曾鈺成形容爭議為「庸人自擾」,行政會議成員兼資深大律師湯家驊表示「有點無謂」,前政務司司長唐英年也指每隔幾年就會炒作,實際影響不大,這場爭論除提醒我們須回到《基本法》來理解香港的政治體制外,就只是一場口舌之爭。香港人生活成本高企、失業率攀升、貧窮人口持續增加,官員與社會人士是將心力和時間放在這些爭論上,還是應該處理其他更實在的事情?答案不言而喻。

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