【議會改革.倡議(一)】行政主導既是原則 又是問題根源?

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早前,參選立法會港島區補選的香港眾志常委周庭,被選舉主任裁定「鼓吹或推動民主自決」,喪失參選資格,惹起不少民眾質疑選舉主任和政府是作政治打壓,並「僭建」法外權力打壓推動「民主自決」參選人。另一邊廂,在立法會內,建制派繼去年成功修訂議事規則後,財委會亦準備修改會議程序,再一次拉起「反拉布」戰線,使泛民主派在議會內可用的抗爭手段愈來愈少,角色逐步被邊緣化。縱觀近年的政治環境,不論是泛民主派議員的權力被削,或是立法會參選人的資格又在法理未明下遭拒諸門外,都使本港的政治氣候更趨兩極化,不利本港民主政制發展。

要恢復議會的正常運作及代議士為民發聲的職能,將香港引回正軌,特區政府須從議會改革做起。在考慮如何改革議會的問題前,我們須先認識現有政體的由來和原意,理順行政和立法關係的原則,才能梳理出可行的改革之路。故此,我們不妨回到《基本法》的起草過程,了解目前制度的原意、演化及規範,探討未來政制改革的空間和可能。

理順行政和立法機構關係膠着的底因

回歸到《基本法》的起草過程,了解目前制度設計的原意、演化及規範,探討未來港府在改革的空間和可塑性

制度設計的缺陷是當前議會失效的根本原因

【議會改革.倡議】專題
二. 改革須與充權同步進行 達權力再平衡

三. 政黨票是功能界別改革的出路?

四. 區議會有名無實 充權可參考市政局

五. 法定機構職能存疑 改革提升存在價值

1985年政改前,港督集行政、立法、軍事大權於一身,行政、立法兩局成員、行政部門的司級官員,均由港督任命,立法局屬諮詢機構,只向港督負責,香港為完全的行政主導。(政府新聞處圖片)

行政主導原則的由來

香港回歸後的政體,是《基本法》起草過程中最具爭議的一環。由於《基本法》正文並無明言政體形式,故我們須另覓渠道,從起草過程中尋找答案。在討論過程中,不論是立法主導、三權分立或行政主導,均有諮委和社會人士支持。

不過,立法主導首先被剔除出考慮之列。據《香港各界人士對〈基本法〉結構等問題的意見匯集》,立法主導的概念是「立法機關為香港最高權力機關,擁有創制權、立法權、財政權、彈劾權、任免行政長官和主要官員的提名權。立法機關和行政機關應是領導和被領導的關係,即後者從屬前者,執行前者所制定的政策。」這方案得被討論,是因為《中英聯合聲明》附件一訂明,「香港特別行政區立法機關由選舉產生,行政機關必須遵守法律,對立法機關負責」,可是,政制小組就「負責」問題表決後認為,「行政機關只要定期向立法機關作施政報告、答覆立法機關成員的質詢,以及執行立法機關已經通過並生效的法案就算是『負責』了」。是次表決除了直接否定立法主導,亦定下政制發展初步框架。

至於三權分立,鄧小平在1987年接見草委會時提出了指導性方針,間接否定三權分立。鄧小平表示,「香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度,這樣也過了一個半世紀。現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜」。

鄧小平在1987年會見香港基本法起草委員會時曾表示,「不要以為香港的事情全由香港人來管,中央一點都不管,就萬事大吉了。這是不行的,這種想法不實際」。(Getty Image)

上述兩種政體被否定後,行政主導成為唯一可行方向。行政主導的核心概念在於行政權大於立法權的「權力傾斜」。採用行政主導為原則是回應《聯合聲明》中對港人的保障,即「香港的現行社會、經濟制度不變;生活方式不變。」正如《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛在1990年表明:「香港特別行政區的政治體制,要符合「一國兩制」的原則⋯⋯既保持原政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」

所謂的「原政治體制中行之有效的部分」,是指殖民地時期港督的凌駕性地位。在立法會開放局部選舉前,官守和非官守議員皆由港督委任,權力高度集中於行政機關,令立法機關聽命於港督,同時亦無構成制衡力量。港督背後同樣有凌駕性的宗主國,使港督同為殖民地和殖民地政府的「雙首長」。所以,回歸後行政長官的權力與港督相似,同以雙首長的憲制角色出任香港特區和特區政府首長。

從歷史解釋方法上,《基本法》草委會平衡各種考量後,傾向保留原有行政主導政體,並支持有限度增加立法構關的權力,作為未來政體發展的原則。

新華社新規特別提到,形容港澳政制時,不得提到「三權分立」。(資料圖片)

行政主導的原則(基本法文本方法)

從《基本法》的起草過程中,我們可釐清香港政體中行政主導的特點。事實上,《基本法》同時體現行政主導的特點和三權權力的分配。儘管「行政主導」四字並沒有在文本內有明確表述,但從權力分布來說(特別是行政與立法機構不對稱的權力分配),行政主導的落實細節及其精神貫穿整部《基本法》,主要體現於下列《基本法》條文:

一、行政長官的特別憲制雙重角色(第43條及60條)
二、行政長官擁有不受立法或司法機關約束的人事任命權(第48條)
三、行政長官和立法會擁有不對稱的立法權(第49、76和74條)
四、行政長官可解散立法會(第50條)

從《基本法》的本文而言,起草者的原意是要建構一個強勢、有權威和效率、具有高度管治能力的行政機關。任何法律草案及財政預算案基本上均須由政府提出,再交由立法會審議。《基本法》還賦予行政長官在必要時解散立法會的主導權,以解決行政和立法之間無法化解的矛盾。所以,我們可從行政和立法機關不對稱的權力分配作起點,理解當前議事廳的困局。

基本法所規定的「一國兩制」模式,卻嚴格限制了內地一套在港實施。(資料圖片)

立法會制度設計對權力的制約

姬鵬飛曾形容「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合;為了保持香港的穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約。」不過就回歸後的行政和立法關係而言,其實際運作反而無法展現《基本法》內的行政主導原意,這在很大程度上是因為泛民主派在制度約束下,採用「拉布」手段來表達對行政機關提案的不滿,而此亦為議會失效的根本原因。

本來,《基本法》及其引申條文使得行政和立法機關的權力不對稱:

一、立法會在提出草案時處於被動角色(提案權)
二、分組點票機制不利議員法案通過
三、行政長官可在特定條件下解散立法會;立法會僅能在特定條件下提出彈劾

行政和立法權的分配在法律文本內有清晰劃分,而從權力的分布而言,兩者的制衡力度和門檻均有明顯的差別。除了上述掣肘外,《基本法》第73條在界定議員的職權時,並沒有給予他們約束行政機關的權力,如「聽取行政長官的施政報告並進行辯論、對政府的工作提出質詢、就任何有關公共利益問題進行辯論」等,均沒有法律約束力,令議員在行使立法權力時(特別是泛民主派),無法有效地約束行政機關,從而走上激進路線,以圖借拉布迫使政府在某些議題上讓步,結果令議會失效,行政機關亦無可奈何。

《基本法》對於權力的劃分中,司法權雖在運作上完全獨立於行政和立法機構,但由於特首擁有依照法定程序任免各級法院法官的權力,故不能說司法機構是完全獨立;而行政和立法關係上,行政權力明顯大於立法權力,因此把政體表述為行政主導亦是合適之舉。

總括而言,《基本法》的起草原意在於承襲港英政府的體制,以保留原有體制的優點,減低主權移交的不確定性。可是《基本法》的起草過程只是嚴謹地評估當年的社會狀況,卻忽視未來香港社會的變更和複雜性,亦高估了行政主導的有效性。在考慮議會改革的議題上,上述的歷史和法理框架,有助我們重新思考政體結構和權力重塑的理據和框架,並為理順香港的政治困局提供了原則性的討論。

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