成本高效率低 發展郊野公園「下下策」

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香港房屋、土地俱不足,2017年1月,特首梁振英發展施政報告時,政府首度提出研究發展郊野公園的可行性。郊野公園乃香港珍貴的環境資源,而且政府尚有收回棕地、遊樂場用地、丁權、填海等方法。這些方法包含短、中、長期不同措施,不單乎社會利益,亦可更有效率地開發土地。以香港目前的情況而論,開發郊野公園實在毫無必要。

是否發展郊野公園邊陲地帶引起社會迴響,但黃遠輝認為最終是否開發,也要視乎公眾諮詢中的取態。(資料圖片)

自1976年港府頒布《郊野公園條例》起,郊野公園便獲得法定地位,成為受保護的自然綠色地。時至今日,全港共有24個郊野公園及22個特別地區(例如香港濕地公園),佔地共443平方公里(44,300公頃),即全港總土地面積約四成,亦即香港未發展土地(約841平方公里)的53%。由於郊野公園佔地甚廣,而近年香港的可發展土地不足、樓價高企,於是有人開始討論應否開發郊野公園用地,以解地荒。商界不少人按經濟原則分析指,每年平均到訪郊野公園的人次不多,發展公園的機會成本很低;有人更指出,只要發展1%(約443公頃)的郊野公園用地,已可供10萬人居住,故此發展郊野公園實在是「拔一毛以利天下」。

土地大辯論專題:發展非無地 建屋用地何處覓

為何勞師動眾、捨易取難?

發展郊野公園的論述表面上看似合理,但實際上卻存在不少理論和技術問題。例如2015年時,有意見指可利用大欖隧道收費廣場附近的大欖郊野公園邊陲地作發展,平整出60公頃土地;去年5月,政府又邀請房委會(以及後來的土地供應小組)研究大欖及水泉澳(馬鞍山郊野公園)兩幅土地作試點,探討發展郊野公園的可行性。不過,要找出生態價值不高、公眾享用值低,而且能配合周邊地區規劃的「郊野公園邊陲地」,其條件之多,絕非易事。此外,土地供應專責小組也承認,發展郊野公園步驟繁多,由環境評估、計劃、申請撥款至動工,需時至少十年。更甚者,千辛萬苦花上大量時間,即便果真找到適合發展的土地,也只是杯水車薪,例如被政府列作研究試點的兩塊郊野公園用地,它們各自只有20公頃,根本難以獨立成為一個發展區。故此,期望郊野公園能紓緩土地房屋壓力,只是囫圇吞棗、藥石亂投,最終可能得不償失。

黃遠輝強調,有關建議下所發展的用地,必須是生態價值低的邊陲地帶及用作公眾用途(李澤彤攝/資料圖片)

去年,郊野公園共有1,300萬人次遊客,乃香港人的重要郊遊資源。儘管有人辯稱上述數據代表每人每年平均到訪郊野公園1.75次,只是區區「十多小時的行山時間」;但相較起只供2,660名會員使用的粉嶺高球場,郊野公園無疑更為重要。

事實上,香港並非無地可用,有更多更有效而直接的方式,可在短、中、長期增加土地供應,根本毋須動用郊野公園土地。短期而言,單是收回粉嶺高球場已可提供172公頃土地,若再檢討其他私人遊樂場用地,當可以取得更多珍貴的土地。而就中、長期而言,政府尚有收回棕地、丁權兩大可行方向,依然毋須發展郊野公園。

受訪者Petty(右)認為發展郊野公園邊陲除了影響自然環境,對於未來要住在那裏的居民來說亦不方便。(周詠雯攝)

同樣關乎環保 填海更為理性

當然,香港畢竟土地有限,在1,104平方公里的土地上居住了741萬人,單靠收回各式土地,長遠而言的確不足以滿足社會發展需求,當局千方百計拓展土地和城市空間,亦無可厚非。要增加可供發展的土地面積,與其開發郊野公園,不如填海。雖然兩者皆對環保有一定影響,但權衡之下,填海比開發郊園更具優點。

首先,填海所得的土地平整,易於發展,而且合乎經濟效益。以元朗橫州發展區為例,5.6公頃的綠化地,平整及基礎工程的申請撥款高達24億元,平均每公頃用地需4.3億元;但相對而言,東涌東整個發展計劃,填海130公頃,申請撥款為202億元(已包括初步基礎工程費用),平均每公頃土地只需1.55億元,比起橫州平均造地費節省64%。郊野公園比起橫州用地更難發展,可以預計,其所需費用只會更高。而且,發展郊野公園其實也需要甚長的時間,絕不比填海快,整個過程需時至少十年,與填海相若,相較之下,填海自然更划算。

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填海是為香港提供穩定土地供應的辦法。(政府新聞處)

從城市規劃的角度而言,填海更是佔盡優勢。填海可以提供一整塊發展用地,而且新地都是平地,便於新發展區規劃及興建配套設施,令社區更完整;但郊野公園則不然,即使部分邊陲地適合發展,但這些土地面積可能相對細小,果真發展的話,其使用效率必然較填海低。既然填海經濟實惠,實在毋須不惜工本地發展郊野公園用地。

郊野公園雖非神聖而不可侵犯,但香港實在有很多遠比發展郊野公園優勝的方法增加土地。短期而言,政府可以收回粉嶺高球場作大型發展;中、長遠而言,也可以用收回棕地、取消丁權等方法釋放出更多新界土地。這些土地用盡後,也應該選用填海這種更有效率和更經濟的方式增加土地。發展郊野公園實在是土地政策的「下下策」,其實是不辯自明的道理。



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