【香港公民.倡議(一)】誰是「香港人」?永久性居民就是嗎?

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隨着本土意識日漸興起,愈來愈多人討論「香港人」的身分認同。今年6月,香港大學民意研究計劃發表的最新調查(「香港市民身分認同調查結果」),便指香港人身分認同指數創下近十年以來新高。雖然我們經常論及「香港人」,但到底什麼是「香港人」,卻是相對含糊。以一個國家而言,當地人往往指當地公民,但在香港特殊的歷史脈絡下,現在一般是指「香港(永久)居民」。然而,「居民」與「公民」兩者本來並非相同的概念,但在香港卻日漸混淆起來。要更深入了解「香港人」的內涵,以至讓香港人更認識自己,正是時候反思和檢討「香港公民」的身分。

【香港公民.倡議】專題
一、誰是「香港人」? 永久性居民就是嗎?
二、外國人可投票、參選、享福利 公平嗎?
三、告別雙重國籍 做個真正香港人

香港為何只有「永久居民」?

在英殖時代早期,香港與中國大陸的邊境尚未設限,華籍人口流動性甚高,故此「香港人」本身也相當難定義。1950年實施入境管制後,香港人的概念遂因中港兩地分隔明顯而形成。至1980年代,港英政府取消「抵壘政策」並實施「即捕即解」,此後更強制香港人領取居民身分證,「香港居民」的概念終慢慢形式。而為了進一步區別以香港為家和短暫居留的人,於是又產生了法律上的「永久性居民」。

在商討香港回歸問題時,港人的國籍問題亦成為中英談判的內容。經過中英多次商討後,終確認讓大部分香港人都成為中國公民(見下引《基本法》文件十五第一項)。香港人的國籍雖然確定下來,但「居民」的身分仍然主導社會制度,《基本法》第三章〈居民的基本權利和義務〉便突顯了「居民」身分的重要性,該章首條(第二十四條)只是將香港居民劃分成永久性與非永久性居民。對比其他憲法類文件,這情況並不常見,例如《中國憲法》第二章是「公民的基本權利和義務」;即使在歐美國家憲法中,也甚少以「居民」身分作主軸的寫法。

1960 年香港政府重新登記人口,並簽發膠面身份證,正面載有持證人相片及指模,姓名等資料則在背面。

《大公報》報道港府以「即捕即解」政策取代「抵壘政策」。(網絡圖片)

凡具有中國血統的香港居民,本人出生在中國領土(含香港)者,以及其他符合《中華人民共和國國籍法》規定的具有中國國籍的條件者,都是中國公民。
《基本法》文件十五第一項

現實中,除了申請特區護照以及擔任政府某些職位外,居民是否同時是「中國公民」並不太重要。《基本法》第三章就保障了所有居民均有大部分權利,而永久性居民亦可有選舉權及被選舉權。

在《基本法》草擬過程中,有草委曾探討能否為「香港公民」與「香港居民」兩者作定義,以及釐清相應的權利。然而,在一次會議中,得出了以下結論:

公民與居民是有分別的。公民是相對於國家,牽涉主權問題。有委員提出,既然香港不是國家,而只是一個地區,若一個國家的公民可獲簽發該國護照的話,則持有香港特別行政區旅行證件者便是香港公民。但其他普遍意見認為,由於公民定義與國家主權有關,香港特別行政區只屬於中國的一部分,因此不應有所謂「香港公民」,而只有「香港居民」和「中國公民」,故建議不要談公民部分,並把討論集中於居民定義。
《居民及其他人的權利自由福利與義務第二次會議總結(第二分組)》

簡言之,「香港公民」的概念因為被認為與「中國公民」身分有所衝突,於是被擱置,故此至今我們仍只能用「香港永久性居民」定義「香港人」。

如何分辨「公民」與「居民」

公民跟居民並不相同。按聯合國教科文組織,「每個國家也會區分公民與居住的外國人」,「公民」一般是指屬於一個國家和地區的群體成員,他們能在該國或地區享有完整的權利和須履行其義務。然而,「居民」則不牽涉這種深層次的關係,他們只是居住在該國家或地區的人。

在世界各地,也會將公民與居民分開處理,兩者擁有的權利和義務不盡相同。例如在美國,便區分了公民(citizen)與居民(resident alien,或常稱「美國綠卡」);而日本亦有國民與居民(例如擁有「永住權」者)之別。公民享有政治權利,可以參與選舉、享有某些社會福利,以及能參軍等;反之居民的政治權利極有限,能享有的社會福利也不完整,即便能參軍也有所限制(例如有官階限制)。

每年約有5萬名外國人透過綠卡,成為美國永久居民。(視覺中國)

香港社會制度長期將兩者混同,做法是否適合,值得我們反思。舉例說,《基本法》第二十六條就指「香港特別行政區永久性居民享有選舉權和被選舉權」,而第六十七條又允許有20%的立法會議員由非中國籍人士擔任,但這在世界各地並不常見。縱使某些國家會給予部分居民少量政治權利(例如居於英國的歐盟公民可在地區議會選舉投票),但卻只有公民才能參選重要的選舉(例如總統、國會選舉)和在這些選舉中投票。這是因為只有該國家或地區的群體成員,才有影響該處發展的權利。

強調公民與居民的分別,並非鼓吹極端排外主義或孤立政策,而是要填補現時香港政治社會制度的漏洞。任何人有志於成為群體的一分子,應該可藉公平合理的渠道加入;但與此同時,不願意成為群體一部分的人,就不應該享有公民權利。

香港要如何處理公民身分,可參考下一篇文章,〈【香港公民.倡議(二)】外國人可投票、參選、享福利 公平嗎?〉

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