【合作社房屋.一】公私市場外的第三條路 歐洲雙「瑞」作為範例

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經歷過去數月的土地大辯論,香港的房屋議題討論彷彿就一直被牽着鼻子走,值得討論的問題好像就只有住屋「貴、細、擠」,與其癥結 「土地供應不足」。但在不為鎂光燈關注的角落裏,仍存在着其他深深困擾普羅市民的房屋問題。當中值得探討的,就是現今顯然未能使港人安居的房屋市場結構。

在房屋高度商品化的香港,「安居」被簡單地理解成於私人住宅市場中成功置業。雖說自由市場能令置業者受惠於蓬勃樓市,卻迫使所有置業人士參與地產投資,逃不過受市場波幅影響,同時亦將更多經濟能力較差的市民排斥於愈發熾熱的市場外;至於租住私樓的,除了被普遍認為是協助業主「供樓」之外,租客亦缺乏實在的租住權保障,「兩年一搬」早已成不少本地租戶的共同悲歌;可是,公營房屋卻未能成為所有被排斥者的蔭庇,不僅供應長期有限,其苛刻的收入及資產限制亦同樣將大量市民排拒於外。

就此,近年不少人被迫淪為「夾心階層」,意指他們身困私營與公營市場之間,「兩頭唔到岸」。在公私二路均未有曙光之際,有建議提倡政府應學效西方,設立房屋市場的第三條路——合作社房屋(cooperative housing),提供公眾一種非公或私、介乎於置業與租住之間、居住權分離於個人擁有權的另類房屋選擇。

合作社房屋作為第三條路

合作社房屋興起自十九世紀歐洲,二戰之後,廣泛地在不同國家發展。雖然在發展時間、過程及規模上有異,世界上的合作社房屋普遍有以下特徵:

一)合作社建屋:公眾首先須組成一個註冊組織,成為合作社,然後按社群需要,共同規劃擬建的社區房屋,並且展開洽購土地、聘請建築商等建屋程序。故此,合作社多由分享着共同信念的群體組成。

法律上,合作社被視為法人(legal entity),所以房屋的業權將屬合作社擁有,而非個別會員。會員付出入會費後,大多被要求按建屋按揭成本及管理成本定期繳交費用。因此,在共同擁有業權下,會員既像購買股份,亦似付租。有時,合作社容讓非入住者加入,以作集資之用。

若然會員選擇退會,基本上可取回會員費,甚或以折舊價取回部分或全部建屋成本。

挪威的合作社房屋(網絡圖片)

二)提供可負擔、具質素的房屋:合作式房屋強調自我承擔(self-cost)的原則,房屋的興建及管理服務大多以成本價提供予會員,並通常禁止獲利投機等活動。故此,此類房屋都能以低於市價的價錢提供。

就合作社房屋的轉讓,不同地區有不同的安排,但大多具有嚴格的限制,不能隨時在市場上轉售。

三)強調住屋權:合作社房屋將提供會員終生的居住權保障,與經常出現迫遷的私人居住市場立下區別。而且,通常其居住權能直接傳承至下一代,甚或居住者的親友。

四)共治社區:合作社強調民主與共同決策,會員須共同管理社區內的大小事務,如管理公共空間、維修屋宇等,藉此建立互助社區。

另外,由於合作社多以志同道合的群體組成,合作社房屋的生活多以宣揚及實踐特定價值為宗旨,如社會共融、低碳生活、可持續發展等理念。

選定國家的合作社房屋例子

要了解合作社房屋如何能充當公私營市場之間的第三條路,就必須先參考在西方國家中成功運作的例子。

一、房屋合作社重國︰瑞典

位於北歐斯堪的納維亞地區(Scandinavia)的瑞典,絕對能稱得上為西方推行合作社房屋的橋頭堡。瑞典有着高達22%的房屋總量為合作社房屋,共居住了超過160萬人。同時,瑞典具有一個獨特的合作社運作模式,全國近6,500建屋合作社,由兩個巨型合作社組織——HSB與 Riksbyggen協調着。

這兩個組織為歷史悠久的非牟利建屋組織,分別在二戰前後由當地團體,如租客及建築工人等組成,旨在為當地提供可負擔、具質素的房屋,並且希望抗衡當時流行的市場上的投機性私人建屋。隨着機構的規模發展,HSB與 Riksbyggen變成了協助小型建屋合作社發展的組織,除了協助小型合作社建屋、提供非強制性的專業樓宇管理及維修服務之外,亦會售賣它們的房屋或從小型合作社中收購單位。

值得一提的是,瑞典的社會民主式(social democratic)的歷史背景,賦予了當地合作社一種團結互助的理念(solidarity),他們認為合作社會員不應只滿足於自己能夠居住於適宜的房屋內,更有責任幫助其他人以合作社方式解決其住屋問題。因此,會員繳交的每月費用,除了支付其樓房的成本之外,亦設一部分為建屋儲備金,以用作低息貸款予其他剛起步、欠缺資金的小型合作社作發展之用。

正如上述,瑞典的合作社房屋均着重居住權保障、民主共治等原則。瑞典早於1930年成立合作社房屋法(the Swedish Law of Cooperative Housing of 1930),以保障會員的住屋權,與及管制合作社進行投機性的經營模式。簡言之,瑞典政府希望創造一個能讓住客選擇「住到死為止」的住屋環境。另外,房屋管理,如維修及改建建築設計等,由居民以民主方式共議,給予他們權力控制其居所的管理,藉此控制住屋開支,確保居所的可負擔性。

如此成熟的合作社房屋系統,有賴於瑞典政府在歷史上的大力「資」持。在瑞典,合作社房屋的興建曾獲政府大大少少的資助。例如,在二戰後,歐洲各國普遍出現房屋短缺,瑞典政府認為有必要資助國內的房屋興建,同時須確保其可負擔性與及質素,圖控制房屋開支不得佔逾家庭收入的20%。故此重任尤其落在如HSB與 Riksbyggen等非牟利建築合作社身上,當地政府於戰後分別提供100%及95%的國家低息貸款予建造公營房屋和合作社房屋的建築商。在充裕資助下,瑞典合作社房屋佔全國房屋總量,由1945年的4%急升至1970年的14%。

不過,隨年日過去,特別在新自由主義興起後,瑞典政府漸已不再提供直接的財政援助予興建合作社房屋。時下要興建新的合作社房屋,其資金來源主要有二:其中八成來自合作社會員的個人按揭貸款(personal mortgage);其餘兩成來自以合作社名義、所有會員共同承擔的集體按揭貸款(master mortgage)。不過,合作社建屋所獲的貸款仍可獲達30%的稅務減免,與及其房屋仍以成本價格供應。所以,就整體而言,縱觀整段歷史,合作社建屋在瑞典明顯是一種提供可負擔、且具質素房屋的有效手段。

二、國際都市的合作社房屋發展︰瑞士

與瑞典不同,瑞士的合作社房屋只佔全國房屋總量4%。但是,瑞士的合作社房屋卻尤其集中於國內的個別城市。特別是,與香港同為廣義上的國際都市(global city),即作為世界的主要金融中心之一,蘇黎世的合作社房屋已佔全國總量的五分之一,即近210,000單位。合作社房屋發展被蘇黎世政府高度重視,特別在獲得跨政黨的支持下,當地政府目標於2050年前將合作社房屋佔全國房屋數量提升至33%。當合作社房屋在同為生活成本高昂的蘇黎世被視為解決當地房屋問題的指路明燈,這或許能為身處東方的香港帶來不少啟示。

在瑞士,合作社房屋早於十九世末出現,並同樣地在二戰後興起。但在新自由主義下,緊縮開支的政策方針嚴重阻礙了合作社房屋的發展,政府更於2003年停止直接資助合作社房屋的興建。不過,在過去十年間,嚴重的可負擔房屋短缺,再次燃起瑞士國內部分地區再度發展合作社房屋的熱情。

瑞士的合作社房屋(網絡圖片)

但為何合作社房屋能在新自由主義下的城市管治下重獲重視呢?其一關鍵是,合作社房屋的興建不須像興建公共房屋般,涉及大量的政府財政補貼。現今,在瑞士興建合作社房屋,大部分開支仍須市民負擔,透過向商業銀行的貸款應付,而政府只會提供有限度的低息資助。不過,就興建合作社房屋,個別城市會以優惠地價,以租借方式(land-lease)將政府所擁有的土地,長期租予非謀利合作社作建屋用途。

這與香港目前的土地分配分式相似,政府與承租者簽下一張長期的租約,但政府仍然維持地主身份。截至2015年,蘇黎世市政府擁有近30%的可建築土地,故能採取主動角色,以低於市價的價錢將土地租予非謀利式建屋之用。其實,長期、且低於市價的租地合約,不但降低合作社房屋的興建成本,使市內合作社房屋的成本普遍較市價租金低15至20%,更穩定了合作社長遠的運作,提供誘因予商業銀行對有關群體批出貸款。

Kalkbreite的合作社房屋改建項目正是例子之一。該項目位於市區Kalkbreite的一個露天的鐵路站,其地址為政府所擁有,及後由當地居民自發成立合作社,獲市政府批出為期95年的長期租約,在鐵路站上蓋建造具88單位的公寓,並於2014年落成。當中單位面積為250至2000平方呎不等,因應不同社經階層需要。入住人士需要先付出約8,000港元作入會費,然後按其單位按揭成本及其他管理費用,每月付費。以一個1,000平方呎的單位來說,入住人士每月需付約16,000港元,遠低於同類單位的市價近兩成,並獲終生居住權。

合作社房屋成於居住權保障

總括而言,西方的合作社房屋實踐證明了在公私營市場以外,尚可如何向公眾提供可負擔房屋,建設了房屋供應的第三條路。其引人入勝之處,莫過於合作社房屋分離於資本市場、以非牟利、成本價供應的住屋空間,以及為住客住屋權提供終生保障等特徵。但值得注意的是,在不同的社經狀況下,成功的合作社建屋有賴於政府的政策支持,包括是貸款或批地。本篇文章先概述了合作社房屋的概念與相關的西方實例,下回將探討曾經紮根於本港的合作社房屋例子。



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