【瑞典模式】議會強調地方自治 公民意識從此培養

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雖說瑞典政府的福利政策遍及民眾的生活細節,但龐大的社會工程,自然非中央政府所能獨力處理,故不少公共服務,均是省或市議會負責落實和執行。多年來,瑞典是個簡政放權的國家,其管治體制可分為三級,分別是國家、省和市議會。

瑞典的中央政府只行使決策職能,以宏觀視角制定各種政策目標、框架和藍圖,而大多數公共服務,則由兩級選舉所產生的議會處理。區域上,瑞典可分為21個省,而省議會的決策者由直接選舉產生,組成行政委員會負責公共衛生服務。

地方上,瑞典共有290個市鎮,各有選舉產生的市議會。法律上,市議會有義務提供基本服務,如住房、道路、供水、污水處理、教育、公共福利和安老服務等。市議會職能眾多,故有權徵收個人所得稅和服務費。儘管各層政府財政安排不一,權責亦有不同,但複雜組織架構並沒有令民眾反感,反而更有助改善政施效率,回應選民訴求,同時亦可提升公民參與度。

(此乃瑞典模式專題報道之一,文末可看相關報道及專訪影片)

多年來,瑞典是個簡政放權的國家,其管治體制可分為三級,分別是國家、省和市議會(余俊亮攝)。

百多年前已簡放政權 體制強調地方自治

早在百多年前,瑞典當局已逐步簡政放權,確立了各市鎮的邊界,原則上使每個農村教區和城市都成為一個自治市,那時共有2,498個市議會和25個省議會。到了上世紀50年代,瑞典經濟起飛,人口向經濟中心遷移,城市規模狀大,加上在執政的社會民主黨(Social Democratic Party,SAP)領導下,社會保障網漸漸擴大,在行政上需要更具規模和效率的架構,使當局再度重劃行政邊界。在1962年至1974年期間,市議會的數量大幅減少至278個。

事實上,地方自治早成為了瑞典的傳統管治手法。1862起,地方政府的自治權力已納入法律(1974年提升至憲法層面)。「地方自治」意味着地方機構必須是獨立運作,不受上層的政治壓力左右,並在憲法保護下,行使自由決策權。由於地方政府須向民眾提供社會和公共服務,故地方政府的稅收權利,在憲法中同有清晰釐定,從而構成自治原則的要素。

地方政府的稅收權利,在憲法中同有清晰釐定,從而構成自治原則的要素(余俊亮攝)。

值得一提的是,由於地方政府須向民眾提供公共服務,故在《地方政府法案》內,除了已經劃定地方議會的權責、產生方式外,更有條文規限議會進行「商業活動」。條文寫道:「⋯⋯並非為了謀利,並須向社會成員提供公共設施或服務」,以確保SAP所強調的施政理念——「人人平等」的原則不會因商業活動而淡化,重申了地方政府作為資源再分配者的重任。

市議會和省議會的決策權是由民選機構——大會(Assemblies)所行使。大會是地方行政中唯一透過公民直選所產生,與全國選舉一同進行,每四年一次,選民可選出負責編制預算、釐定稅率等事務的政黨代表。大會的決策有民意授權,自然亦須向選民交代。大會的人數則根據《地方政府法案》劃定。通常,小城市的大會必須至少有31名議員,而較大的省、市議會(如斯德哥爾摩)則至少須有101名成員。簡政放權表面上或會令中央和地方政府出現協調問題,但亦可使當局更貼近民意,改善施政。

地方自治與民主發展、公民參與息息相關。瑞典的政治制度包括了直接民主,如諮詢公投、公民提案到地方議會等。換言之,選民不但可以透過選票,挑選出政見相符的代議士,還可直接影響大會的決策過程。

選舉前,各政黨都會在街上置設街站,與民議政(余俊亮攝)。

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不怕減少福利的瑞典國民

有不少論者認為,公共福利開支「易開難收」,特別是一些有民主選舉的地方,政客揚言扣減福利,將有如「政治自殺」。不過,瑞典說明的卻是另一故事。

上世紀80年代末期,適逢瑞典進入經濟下行周期,選民逐步意識到SAP過去「大政府」的思維,在資源運用方面也有其掣肘,故意欲求變,間接令當局引入了新的公共管理思維。事實上,英美兩國對「新公共管理」的辯論引入瑞典,已挑起瑞典國內對改革的反思,尤其是對近乎「壟斷」社會服務的公營部門的批評,皆在社會牽起了將服務外判、私有化的呼聲。結果,1991年,支持市場原則的保守政府上台,宣布放棄多年來由SAP所倡導的「社會民主福利國家」制度,成為了推動新公共管理改革的助力。

1991年,支持市場原則的保守政府上台,宣布放棄多年來由SAP所倡導的「社會民主福利國家」制度,成為了推動新公共管理改革的助力(余俊亮攝)。

雖然上述的社會再改造工程龐大,令中央和地方政府在重新制定政策時,或會出現協調混亂或資源錯置,但在《地方政府法案》中,改革所須的行政彈性和調度已經列明,令地方機構在改革上可較易貼近選民所求。例如,地方議會擁有自主權,已可以自行決定其組織架構,令地方行政可以就社會服務提供的方式,進行調整,將原有的職能授權給地方政府所擁有的公司、貿易夥伴、註冊協會、非營利協會、基金會等團體,令市場化改革更具效率、按不同地方的需要而執行。

自此,部分市議會開始通過與商業機構或非營利組織簽訂合同,逐步外判原有的社會服務(特別是安老服務);好些則引入了由市議會資助的「代用券」,鼓勵民眾把孩子送到非公營的「獨立學校」,以滿足選民對服務「自由選擇」的訴求。

有政黨義工趕緊在選舉前樹立宣傳海報(余俊亮攝)。

瑞典多年來簡政放權到省及市議會,不但大大減輕了中央的行政擔子,令施政更具效率、更接近民情,同時亦可提升國民關注社會事務的誘因,建立良好的議政氛圍,對一國的整體發展甚有裨益。打從1930年代起,瑞典大選(各級議會選舉同時舉行)的投票率皆超越七成,可算是已發展國家中的佼佼者。

須知道,公民參與的發展歷程通常都是「由近至遠」,逐層遞上,即由家庭、社區、市鎮、省,推而廣之到全國政策。故將地方議會充權,處理行政和執行福利政策,可提升民眾對公共事務的關注度。同樣地,當民眾感到充權,亦會從只關注較微觀的地方行政,慢慢建立出對全國政策的關注。

打從1930年代起,瑞典大選(各級議會選舉同時舉行)的投票率皆超越七成(余俊亮攝)。

不少贊同威權管治的人相信,民眾通常都較關注自身利益,而忽略社會整體的福祉,難以調和,故把決定權交到大眾手上,長遠未必有利發展。不過,1990年代初瑞典政壇改朝換代,反映出民眾長期議政,令選民懂得在個人利益和社會福祉上取得平衡,並以選票修正發展道路上的缺失,支持局部地引入市場機制,解決公營系統在效率和質素上的弱點。可以說,瑞典議會簡政放權,既令社會服務貼近民眾所須,也可循序漸進地培養出公民意識,積極參與政治,改善公共決策的質素。 

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