【檔案法.倡議(一)】政府檔案管理 僅賴「行政指引」?

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2012年的南丫島撞船慘劇發生後,調查委員會發現海事處有職員早已得知沉沒船隻缺少一道水密門,只是沒有提出,遑論修正。不過,由於海事處履行公務時一直甚少立檔、存檔,所以外界難以憑藉檔案追查整宗事件的來龍去脈,以至追究各職員對意外的責任。海事處的檔案管理系統所以如此混亂,正正是因為缺少檔案法作監管。

儘管如此,政府依然對訂立檔案法躊躇不前。千呼萬喚,法律改革委員會的檔案法諮詢文件終於出爐,政府迴避議題的藉口頓減。須知檔案法事關重大,政府不可繼續敷衍應對。

【檔案法.倡議】專題
一、政府檔案管理 僅賴「行政指引」?
二、討論又討論 政府錄音機式推搪
三、民間《草案》詳備 政府還有敷衍之理?

2012年的南丫海難,正好揭示檔案之重要(資料圖片)。

在討論檔案法議題前,我們必須先明白檔案是什麼。每間機構在公事活動過程中都會產生大量文件,這些文件經過歸檔處理,也就是依照時間順序結集起來,存放在同一卷宗,便成為檔案(records)。隨著時間流逝,檔案必定愈積愈多,機構無法悉數保存,這時便要對檔案進行鑑定,判斷它們有沒有保留價值。沒有保留價值的檔案會被銷毀,只有具保留價值的才可獲永久保存,成為歷史檔案(archives)。至於誰能判斷檔案有無保留價值?當然是專家了。

負責政府檔案管理工作的部門是政府檔案處,不過,處長不必然是檔案學家,例如現任處長便是行政主任(EO)職系官員,隸屬政務職系的副行政署長(D3),再之上還有行政署長(D6)和政務司司長。單從編制上看,已可知政府檔案處在政府架構中地位不高。在2017-2018年度,政府檔案處的財政撥款預算僅得6,480萬元,較禮賓處的1億220萬元還要少。又據法律改革委員會的諮詢文件,截至2017年底,檔案處共有104名職員,但當中只有16人屬檔案主任職系。因此,到底檔案處有沒有足夠資源及人手應付繁重工作,以至處長是否具備專業知識領導檔案處發展,均不時引起懷疑。

本來保存檔案的功用之一就是立檔存據、監察政府,但現行《則例》居然容許政府以「保護誠信」為由封閉檔案。(政府檔案處網頁)

在有限的金錢和人力資源下,政府檔案處依然先後在2001和2009年制定了《檔案管理守則》和《檔案管理的強制性規定》,以期促使各政府部門開立檔案,並將被鑑定為有保留價值的檔案交至政府檔案處轄下的歷史檔案館作永久保存。理論上,政府部門開立了檔案,市民便可依據《公開資料守則》向政府部門索取資料;而保存於歷史檔案館的檔案在開立30年後,市民又可根據《1996年政府資料檔案(取閱)則例》借閱。不過,眾所周知,這些「守則」和「強制性規定」只是行政守則,沒有法律效力,即使政府部門不作依從,檔案處亦無可奈何。根據法律改革委員會的諮詢文件,在2015至2017年間,有90宗遺失或擅自銷毀檔案的個案,但只有12名人員(共涉及11宗個案)遭其所屬部門紀律處分。

借閱歷史檔案方面,《1996年政府資料檔案(取閱)則例》容許大眾檢閱歷史檔案館中的政府檔案,但該則例只有十條條文,甚為簡陋。更重要的是,《則例》給予政府頗大權力封存檔案,例如按《則例》第3條,已開立不少於30年的政府資料檔案可供公眾查閱,但第6條(b)則指假如某檔案載錄的資料是由公眾人士提供,而政務司司長認為公布該等資料會損及政府誠信,即使30年期限已過,檔案處仍然不可將該等檔案開放予公眾查閱。如此一來,假如某檔案能證明政府欠缺誠信,政務司司長豈不是可以依法拒讓公眾查閱?本來保存檔案的功用之一就是立檔存據、監察政府,但現行《則例》居然容許政府以「保護誠信」為由封閉檔案,無異於鼓勵掩藏過失,十分荒謬。

政府並非不知道何謂檔案法,可是多年來一直對立法諸多推搪,部分建制派議員附和政府的理由更教人哭笑不得。下一節︰【檔案法.倡議(二)】討論又討論 政府錄音機式推搪

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