【逃犯條例】社會撕裂無益於事 修訂須論原則

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政府推動修訂《逃犯條例》不得其法,引燃社會怒火,一發不可收拾。解鈴還需繫鈴人,要完善《逃犯條例》,理應原則先行,既要奉人權原則為圭臬,列明公平審訊為審批條件,移交機制亦應只針對最嚴重的罪行。長遠而言,香港政府有必要與內地達成雙邊協議,而非靠特別機制權宜了事。

由3月第一次微調方案到六九大遊行期間,政府雖然多次作出讓步(表一),但由始至終都拿不出具說服力的原則或法理依據。甚至乎,官員一時聲稱刑期門檻三年已足夠,後來卻又提高至七年,等同自打嘴巴。外界自然認定,當局的讓步只為換取商界支持,乃政治上的討價還價,《逃犯條例》修得是好是壞,非其關心所在。

回歸問題本身,逃犯移交機制需要完善,因為目前條例下的「特別移交安排」非專門而設,難以操作;而在與內地達成協議之前,香港亦無法處理涉及其他中國地區的罪行,如陳同佳案。然而,自2月提出修例以來,社會一直擔心行政長官不敢拒絕內地的移交請求,置被移交者的基本權利於不顧。故此,不論政府左修右改,若不切中問題核心,即使方案能在立法會三讀通過,亦難獲廣大市民接納。

這幾個月來,田北辰、資深大律師胡漢清等紛紛提出反建議,冀務實完善移交機制(表二)。如何修例,固然有不同建議;但從法理論之,任何方案均須合乎兩大原則。第一,是逃犯移交的人權標準。

第一原則:公平審訊權

《香港人權法案》第10條保障「在法院前平等及接受公正公開審問的權利」,《公民權利和政治權利國際公約》第14條亦列明,「人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊」。聯合國人權事務委員會在吳志達案亦已確認,若被引渡者有一定風險得不到公平審訊,政府等同有違保障人權的責任。故此,政府在修訂《逃犯條例》之時,必須確保被移交者可得到公平審訊的機會。

當局多番指出,可要求移交申請方保障當事人的法律權利。例如保安局局長李家超曾在記者會上表示,「認同可在協定中加入包括無罪假定、公開審訊、有律師代表、盤問證人權利、不能強迫認罪、上訴權等符合一般人權保障的要求。」

然而,這幾項保障並不足以肯定審訊是公平公正,而且當局始終拒絕在條例中明文規定公平審訊為必要條件,換言之政府達成的個別移交協定即使對被移交者保障不足,法庭亦未必可以否決。如此方案,社會如何放心?特首林鄭所謂的留有「彈性」,只是不肯接受約束的託辭。

故此,《逃犯條例》的修訂應該加入條款,明文規定移交安排若有違《公民權利和政治權利國際公約》第14條或《香港人權法案》第10條,當局須拒絕申請。若然香港政府批准移交,而當事人認為可能會得不到公平審訊,將可依此條款向法庭上訴。在覆核過程中,申訴人和政府可分別提出證據,說明移交申請方的審訊制度。法院參考過往案例,及聯合國人權事務委員會的解釋文件,判斷被移交者的公平審訊權利是否受保障。

當然,要斷定另一個司法管轄區的審訊制度,並非易事。法庭僅能從有限的供詞和證據,作出判斷。但是,特別移交安排本非恆常機制,只是香港在沒有雙邊協議的情況下,認為有非常嚴重的個案必須處理,以至啟動個別移交安排。故此,這種做法可謂一種例外情況,局限也是在所難免。而這一點,正是移交機制的第二個重要原則。

【國際關注】爭議一直未能平息,民間持續發起聯署,法律界人士6月6日發起黑衣遊行。修例更惹起國際關注,多名外國議員、前港督彭定康等紛紛發聲關注,歐盟則向港府發出外交照會抗議修例。(李澤彤攝)

第二原則:針對特殊案

全球化世代,人口流動頻繁,罪犯若逃往他方,則有機會避過法律制裁。引渡安排能夠將逃犯繩之於法,固然重要。然而,兩地政府合作與否,還看是否對互相的司法制度有信心;若有信心,才會與其政府磋商合作協議,承諾在引渡逃犯上合作。目前香港與19個國家有移交協定,包括美國、英國、澳洲等。

今回政府要完善的特別移交安排,是指在沒有協議的情況下,仍然移交逃犯。本質上,這必然是例外情況,針對非常嚴重的罪案,以至即使與對方沒有恆常合作機制,也要為之。正如香港大學法律學院教授、基本法委員會委員陳弘毅在其公開文章中指出,美國、加拿大和英國均只在「非常嚴重罪行的特殊情况下」,方會與沒有協議的地區移交逃犯。

從這原則來看,政府的原方案涵蓋46項罪類、刑期門檻一年,顯然是過於寬鬆,未能針對非常嚴重的罪行。即使在向商界妥協後,政府先將罪類減至37項,後把刑期門檻提高至七年,排除了刑事恐嚇、與未成年少女發生性行為等罪行,仍然未能服眾。一方面,讓步反映出政府向商界利益傾斜,惹起眾怒;另一方面,新修訂後的可移交罪行仍包括收受賭注、重婚等,未能反映出機制的本質是針對「非常嚴重罪行的特殊情況」。

由一年、三年到七年門檻,政府一直沒有清晰交代理據,予人馬虎了事之感。雖然李家超指出,在香港最高刑期為七年或以上的罪行均在高等法院審理,因此把移交門檻定於七年或以上,以處理最嚴重罪行。但政府不會不知道,即使算不上十惡不赦的罪行,最高刑期也可以達七年或以上(表三)。

在此,並非說假護照、賭博、重婚等罪行不用打擊,但相信很多人也會同意,此等罪行未至於嚴重得在沒有協議下,政府仍要格外引渡。故此,單是把刑期門檻提升至七年,不足以反映移交機制針對特殊情況的本質,政府如果非要在刑期上做文章,恐怕要進一步提高門檻,才可增加說服力。但更重要的是,刑期門檻本身不足以判斷哪些罪行應該包括在內。

根本而言,政府必須重新檢視罪類清單,因為原本的46項罪類本非為特別移交機制而設,而是列明雙邊協議最多可涵蓋哪些罪行,當中很多罪類難言十惡不赦,沒有必要涵蓋在內。正如警務處前處長曾偉雄亦曾提議,《逃犯條例》應先針對「殺人放火」等暴力罪行。

舉例說,罪類清單中的首六項,即殺人罪行、促致他人自殺、惡意傷人、性罪行、嚴重猥褻兒童、綁架等,或許較少爭議,為社會認同屬於「非常嚴重罪行的特殊情况」(表四)。固然,政府可以斟酌六項罪類會否太少,例如與火器相關罪行、危害種族等,是否也值得移交。就此,政府和立法會大可再討論。但肯定的是,目前的清單及門檻均制訂得過於草率,不但未能掌握機制之本質,甚至有以此取代恆常協議之嫌。

雙邊協議方為上策

政府似乎有意在中長期,以此個別機制處理與內地的逃犯移交。若然如此,外界或許會問,有何不可?

第一,特別移交安排與雙邊協議模式有本質上的分別。特別移交安排適用於所有未達成協議的司法管轄區,故此必然要從嚴規範,只適用於罪行嚴重的罕有個案;雙邊協議是基於互相信任,相信對方能保障被移交者的公平審訊權,所以審批可以相對寬鬆。

因此,若政府以特別機制與內地移交逃犯,將面對兩難局面:要麼,只能處理非常有限的個案,不能真正打擊罪行;要麼,就得降低機制的移交門檻,訂得較為寬鬆。若是前者,林鄭政府必然是自打嘴巴,一邊嚷着香港不能成為「逃犯天堂」,一邊又容許很多逃犯待在法網之外;若是後者,這次修例就是為了與內地開方便之門,犧牲整個特別移交機制的初衷。

第二,香港雖為獨立司法管轄區,但亦非主權國家,在中國主權之下。若中央政府提出移交請求,香港政府會如何拿捏,難免為外界憂慮。陳弘毅在其公開文章中坦言,「香港法院在裁決內地的法律及司法制度是否符合在引渡獲准前需滿足的相關人權標準時,將被處於一個困難和不利的位置」。

考慮到「一國兩制」的獨特設計,政府若想以通用的移交機制處理與內地的合作,只怕不切實際。正如早在1997年草擬條例之時,當局已刻意不將香港以外中國地區包括在內,並另行與中國政府磋商雙邊協議,正是打算以長期的雙邊協議,規範逃犯移交。而《基本法》第95條列明,「香港特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助」,亦是慮及此需要。

如今,政府圖透過修改《逃犯條例》的特別移交機制,一勞永逸地處理與內地的逃犯安排,不但不負責任,可能犧牲了香港向來信奉的人權原則,亦會將燙手山芋拋給法院,無視他們將面對的兩難壓力,可謂陷其於不義。



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