柏林峰會達不成制裁機制 默克爾難挑利比亞之大樑

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利比亞內戰自去年4月以來惡化,令人憂慮淪為「第二個敘利亞」。繼俄羅斯總統普京嘗試「發功」後,德國總理默克爾於周日(19日)亦發起柏林峰會,邀請利比亞內戰的交戰雙方,以及其幕後金主共聚柏林,洽談停火協議。默克爾和聯合國秘書長古特雷斯(Antonio Guterres)會後樂觀地表示,協議可排除以軍事手段解決政治衝突,但落實停火協議的關鐽——武器禁運,仍欠制裁機制,即只能端賴各國遵守君子之約。對於這個北非國家之和平,外界焉能樂觀?

利比亞退役將軍哈夫塔爾(中)領導的「國民軍」於2019年4月向利比亞民族和解政府發起了進攻。(Reuters)

軍閥哈夫塔爾(Khalifa Haftar)領導的「利比亞國民軍」(Libyan National Army,LNA)向來盤據和掌控於利比亞東、南部,與以的黎波里為首都、並獲聯合國、土耳其和卡塔爾支持的民族團結政府(Government of National Accord,GNA)僵持不下。去年4月起,在俄羅斯、法國、阿聯酋、沙特、埃及等國支持下,軍事進攻的黎波里政權。哈夫塔爾的奪權目標不但在尚未成功,更製造出另一波人道危機,九個月來多達2,000人被殺,另有逾15萬人流離失所。儘管利比亞內戰本為哈夫塔爾和GNA總理薩拉傑(Fayez al-Sarraj)的政治鬥爭,但利比亞早已如同敘利亞一樣,有各國勢力及利益持份者參與。正如在柏林會議中,哈夫塔爾和薩拉傑根本沒有發言,利比亞的國運儼如掌握在別人手上。

就當前局勢,以「多國聯軍」對峙來形容利比亞的「幕後玩家」亦不以為過。綜合報導指出,目前以各種手段,如軍事訓練、情報分享、經濟制裁,甚或派遣地面部隊,以干預內戰的國家多達11個,當中土耳其、卡塔爾和意大利支持有聯合國背書的GNA,而阿聯酋、埃及、法國、俄羅斯、沙特、蘇丹和約旦則望協助哈夫塔爾奪權,以便在未來政經秩序重建中分一杯羹,從而影響地中海東部的地緣政治局勢。美國在混戰中,更一直持暧昧態度。儘管在官方立場上,美國於2015年底起已宣稱支持GNA,但特朗普就任總統後不但表示華府在利比亞戰爭中未有「角色」,更公開認許哈夫塔爾在「打擊恐怖主義」和「保護石油資源」的重大作用,儼如外交政策的投機分子。

僅在一星期前,俄羅斯普京才促成莫斯科峰會,惟哈夫塔爾和薩拉傑談不攏。默克爾這次促成柏林會議,出席國不僅有上述的外國勢力,同時亦見英國、中國、剛果、阿爾及利亞、聯合國、歐盟和非洲聯盟的官員到場,明顯較有潛質讓各利益持份者商討解決方案,會後的公報亦更有認受性。公報長達55頁,與會國承諾「不干涉武裝衝突或利比亞的內政」,還呼籲解除民兵武裝、分配石油資源、組建單元政府和籌辦自由選舉等願景。惟在冠冕堂皇的修辭背後卻不設制裁機制,柏林會議的成果只能端賴各國遵守君子之約。

埃爾多安強調,土耳其政府正在密切關注利比亞當前的事態進展。(AP)

國際共識執行不力,為利比亞內戰持續未能化解的成因之一。自爆發內戰後,國際社會雖有以聯合國之名對利比亞實行制裁,但最終皆是無功而還。2011年2月,安理會成員國一致通過《第1970號決議》,對進出利比亞的武器和軍事裝備實行禁運,並稱是要回應當時尚未倒台的卡達菲政權鎮壓和平示威。然而,當《第1970號決議》未見為局勢降溫後,安理會亦在2014和2016年追加通過《第2174號決議》與《第2292號決議》,以擴大禁運範圍,惟現實卻是無人理會。

過去,聯合國的利比亞問題特使薩勒梅(Ghassan Salame)曾坦言,外國勢力在外交和軍事上對利比亞的干涉,已成為該國和平的最大障礙。據上月聯合國的調查報告指出,約旦、阿聯酋和土耳其屢次違反聯合國對利比亞頒布的武器禁運,而報告亦暗示了去年7月造成54人死亡的「Tajoura難民中心空襲案」是由外國勢力所為(但無道出須負責的國家)。可是,報告大多僅點出地中海國家的干預,未有深究法國的支援行動,也沒有算及俄羅斯向LNA輸出的僱傭兵。

比起莫斯科會議不了了之,柏林會議的結果已經算好。惟歐盟若然想推動和平進程,必須有更完整的方針及藍圖。即便在歐盟幾個主要國家以內,也不是沒有張力。例如法國總統馬克龍一直想搶佔主導角色,甚至與俄羅斯支持的哈夫塔爾有說有笑,既引起利比亞前宗主國意大利之不滿,亦削弱德國作為協調人的角色。而是次協議一如既往沒有確立相應的制裁機制,各國更會因互不信任而陽奉陰違,使禁運成為鑽空子的文本。即便默克爾能誘使各國共坐一桌,商討停戰協定,但利比亞的黎明卻難在短時間到來。



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