【新冠肺炎】亡羊補牢 七點建議|于品海

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經過持續七個多月的反修例風波,社會普遍對政府的工作非常不滿。這一次新型冠狀病毒引致的肺炎疫情,本可以成為政府展現治理能力、扭轉反修例風波頹勢的機會,但情況看似並不理想,不少市民都在質問,為什麼政府會如此無能?這是香港人必須關心的議題,因為它與自己的生活與未來有着密切關係。

如果說反修例風波是一次政治性很強的事件,涉及如何就政策好壞與市民溝通,那麼以公務員為主的政府團隊不習慣應對或許還可以勉強被理解,新冠肺炎純屬公共衞生危機,公務員既打過沙士(SARS)戰役,香港醫療體系的實力在亞洲又算是首屈一指,卻依然發生如此狼狽情況,就無法不讓人失望。市民對政府的無能百思不得其解,甚至懷疑這是否同一個曾經讓香港人引以為傲的施政團隊。

市民對政府的無能百思不得其解,甚至懷疑這是否同一個曾經讓香港人引以為傲的施政團隊。(資料圖片/歐嘉樂攝)

最直接的案例就是近期經常困擾市民的防疫口罩,為什麼香港社會一早注意到疫情來襲,卻無法獲得足夠口罩?內地缺乏口罩,那是因為人口規模實在太大,而當內地自身供不應求,也就難以支援香港,反過來,香港也不應該向內地要求幫助。市民需要知道的是,香港是最早知悉內地疫情變化的地區之一,為什麼政府沒有及時補充裝備,這是缺乏管理機制還是掉以輕心、反應遲鈍?如果「全面封關」極具爭議,採購口罩絕對不是,而且完全屬於政府能力範圍之內。聽說有人曾經認為市場可以滿足口罩需求,政府不應該越俎代庖,然而,香港這個「自由港」不是諷刺地實施過限制內地人採購奶粉的政策嗎?既然如此,特事特辦並非不可能。再者,口罩供應不足是一回事,價格飆升是另一回事,政府竟然毫無作為,是因為教條地堅持自由經濟,還是官僚無能達到極致,用自由經濟政策來搪塞了事?

初步剖析這次疫情管理,可從以下幾個角度審視港府在哪些領域有所不足,亡羊補牢。

一:應對機制須有效運作

十七年前香港發生過一次嚴重公共衞生事故,政府當時似乎汲取了教訓,事後制定了應對機制,以求一旦類似事故再次發生,香港能做好準備應對新的疫情。2003年的SARS危機,很能說明香港需建立公共衞生防禦機制,包括事故發生時的應對流程、如何組織專業人手、資源與裝備的後勤補給、相應的行政措施、領導及決策機制,甚至相應的立法支持。SARS之後,政府成立了專家委員會檢討,並採納建議,成立衞生防護中心及制訂由食物及衞生局局長擔任主席的應變機制。今次疫情爆發後,政府雖按此啟動機制,但反應速度與決策能力成疑,未能因應疫情適時升級應變措施,完全不足以防止事故再次發生,且市民無法得知政府在這方面的部署,甚至以為政府「無為而治」,不認真防疫。一個現代社會應具備完整和全面的社會治理機制,特別是在危機面前,這個機制必須有效運作,而不是徒有制度而沒有執行能力。SARS時香港政府沒有做好準備,現時仍在與疫症打仗的我們,不應該再錯多一次。

2003年的SARS危機,很能說明香港需建立公共衞生防禦機制,為何面對這次新冠肺炎疫情,政府卻似在「無為而治」? (資料圖片/路透社)

二:建資源裝備補給制度

因應這種公共衞生危機,香港必須建立資源與裝備的補給制度。這不只是常規性的後備補給,還要是危機性補給,能應付重大事故。就以隔離營的部署為例,康文署轄下的鯉魚門度假村及麥理浩夫人度假村適合用作隔離營,在SARS、豬流感爆發期間亦曾作為隔離中心,但兩、三個營舍不足以應對重大危機,問題在此次肺炎疫情表露無遺。而且,香港政府雖然有徵用機制,但連基本選址清單也沒制訂,以致不斷出錯。若政府預早選定十多個遠離市區的度假村和居住用地,甚至提早建設,註明是在公共衞生危機時作為隔離或檢疫中心,一旦發生事故即時徵用,就不會如此措手不及。這些設施平時可作度假村經營,根本不會浪費。對於口罩及其他醫療用品,也應做好緊急時期規劃,包括建立儲備倉庫、與特定商家簽訂遠程訂購協議,甚至設定備用生產場地,等等。就像世界各國的石油儲備計劃,或如內地的糧食儲備計劃。危機儲備制度是任何社會都應該建立的常規機制,香港怎能例外?

疫情做成恐慌,大批市民搶購糧食,多區超市貨架被清空。(余俊亮攝)

三:設口岸人流管理機制

SARS的經驗告訴我們,外部傳入的傳染病比本地發生的傳染病幾率高很多,特別是來自內地。由於生活習慣與衞生環境等因素,廣東省仍是有較大機會發生如SARS這種公共衞生危機的地區。香港毗鄰廣東,兩地人流交往頻密,特別需要注意。既然如此,危機應對方案必然包括管理兩地人員流動的機制,而且並不複雜——香港13個出入境口岸中,有8個只連接內地,4個連接內地澳門,餘下的機場通往國際。根據《基本法》的規定,香港根據需要對這些口岸進行管理。既然如此,政府應該建立機制,當遇到緊急情況時,人流和口岸管理機制即時啟動,讓港人能夠清晰其作用及管理方法,不容謠言和政治誤導有機會起作用。SARS後香港建立了與內地的疫情通報機制,卻沒有制訂公共衞生危機期間的出入境管制安排,豬流感期間限制發燒者出入境的做法,對今次潛伏期長且病徵不明顯的新冠肺炎亦不管用,以致霎時間所有人都變成公共衞生危機管理專家,造成混亂。口岸或人流管理是一門科學,絕對不是聲大就是權威,更不應該通過罷工去脅迫政府,但如果政府未能及早制訂有說服力的政策或作出說明,當然會被其他聲音混淆,而且只能怪責自己準備功夫沒有做好。

2月7日晚上,深圳灣口岸出境人流絡繹不絕。(余俊亮攝)

四:領導有力才能安民心

任何危急狀況都要求領導力,在公共衞生危機中,政府與醫療專家是提供領導力的主要來源。但在民主自由社會,各種民間聲音亦會在這個時期一哄而起,其中一些甚至是意在搶奪話語權,很容易會幹擾政府的指揮,必須警惕。當然,政府的溝通做得好,幹擾便不會成功。如何做到維護香港的言論自由,同時避免發生錯誤資訊引致恐慌,就成為衡量政府工作能力的關鍵。香港設有三級應變機制,政府在緊急級別時成立抗疫督導委員會,由特首領導,但它究竟如何「督導」、如何「抗疫」,並沒有引起市民足夠注意,更看不見任何領導力,無法提升市民的信心。市民普遍認為它只是另一個政府機構,專家們只是顧問。我們經常聽到包括袁國勇教授和梁卓偉院長的聲音,但他們的發言更似是公共衞生的KOL,與其他專家和醫生差不多,儘管他們是特首在督導委員會諮詢的專家,但大家卻不知道他們是否代表政府的觀點。委員會下屬的四個工作小組都是由司局級官員統領,但其中民政事務局局長劉江華和政制事務局局長聶德權在抗疫戰裏幾乎不見蹤影,大家又如何可能從他們身上獲取信心?市民在危機關頭缺乏信心,必然秩序大亂,怨言亦會隨之不斷滋生。

民政事務局局長劉江華(圖)和政制事務局局長聶德權在抗疫戰裏幾乎不見蹤影,大家又如何可能從他們身上獲取信心?(資料圖片)

五:掌握資訊作有效溝通

有效的資訊傳播與社會溝通是任何緊急公共衞生事故的關鍵管理手段,傳染病這種高知識含量事故更是如此,以免恐慌扭曲疫情管理的部署。在香港如此政治化的社會,誇大恐慌已經是某些政治群體的常見操作。在社交媒體盛行及社會撕裂如此嚴重的今天,有效掌握資訊和話語權,是打贏抗疫戰的必要條件。防疫期間,政府自詡發了數十份新聞稿,卻不知道他們的聲音進不了社會。對於官員而言,發新聞稿及出席記者會或許是工作績效指標,但對於市民來說,這無法讓他們感到安心。市民因為謠言而搶購日用品,便說明政府無法主導發布消息,建立不了權威性。這是官員應該即時汲取的教訓。如何做到既尊重言論自由,但又要確保假資訊不至於成為主流,甚至通過法律高效制裁那些利用假資訊破壞社會穩定的肇事者,顯然是需要考慮的。

衞生署多次繼續舉行記者會,交代新型冠狀病毒疫情。(張浩維攝)

六:培育公共衞生管理人才

香港的醫療專業對傳染病是否有足夠認識,香港是否有公共衞生專業人才的培訓與儲備制度,都是需檢討的問題。這既要審視香港專業醫療教育體系的適切性,亦針對在日常工作中香港醫療體系如何集聚專業公共衞生人才。公共醫療衞生管理與危機應對是非常專業的學科,不只是針對危機發生時的應對,而是在日常生活中如何做好防禦危機爆發的制度建設。香港公營醫療體系負荷過重,前線醫護擔心會在肺炎疫情衝擊下「爆煲」,說明我們欠缺足夠的醫療管理專業人才,應及早檢討。對於醫護行業,應強化危機管理意識,一旦發生事故,能夠有具備專業知識的人才隊伍應對,並承擔領導角色。醫管局及食衞局均有責任確保醫療體系有效運作,即使在疫症當前,醫護人員也不會被恐慌牽着走,亦不至於坐看公共衞生危機政治化。香港應該成為世界醫療服務水準最高的地區,這既是本地社會需要,亦應該成為香港年輕人未來的選擇,更可以支持香港發展高產值的新興服務行業,公共衞生管理應該是這種產業和人才發展的一個組成部份。

香港公營醫療體系負荷過重,前線醫護擔心會在肺炎疫情衝擊下「爆煲」,說明我們欠缺足夠的醫療管理專業人才,應及早檢討。圖為瑪嘉烈醫院醫護戴上防護裝備。(資料圖片/梁鵬威攝)

七:完善公共衞生危機法例

根據目前的進展及對未來的預見,香港應該完善公共衞生危機的法例,包括法例的應用及執行情況。目前香港已有《預防及控制疾病條例》,政府可依此訂立附屬規例,管制入境,動用財政資源,徵用私人設施,就某種與抗疫相關資訊進行規管,引入外部醫療資源,限制某些公共服務或加快提供某種公共服務的權力,以及針對人員流動管理,包括為隔離或強制收押提供法律依據等。但政府看似後知後覺,未能善用法律賦予的行政權力應對疫情,在不徵用及統購口罩的決定上,更顯得墨守成規。香港是一個法治社會,危機管理是由法律賦予政府權力,並應該獲得認同及肯定。正所謂大敵當前,社會必須群策群力,嚴肅應對,但一些人卻在政治抽水,如元朗區議會竟然在決議中要求警務處長到武漢抗疫,水準如此低,真是貽笑大方。

香港政府在今次抗疫期間表現令人失望。(資料圖片/余俊亮攝)

不論是天災還是人禍,危機是無法避免的,危機的定義本身就包含其無法預測的事實。然而,無法預測並不等同毫無準備,積穀防饑、有備無患,這既是傳統認識,亦是科學之所在,現代社會治理就應該在這方面有充分發展。可惜事實並非如此。香港這一次面對的新型肺炎既是天災,亦是人禍,更是審視香港是否具備抗擊公共衞生危機的體系與能力,批評政府是容易的,但科學與專業認識及評價事件的管理與應對,尋找改善之處,提升制度應對實力,才是長治久安之道。

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上文節錄自第200期《香港01》周報(2020年2月10日)《亡羊補牢 七點建議》。

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