【內會風波】主席既沒懸空 李慧琼能否處理其他議程?

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立法會內務委員會17次會議未能選出主席,郭榮鏗主持的方式固然不妥,但這是否代表原任主席李慧琼可以召開會議,處理選舉以外的議程?

內會主席的任期跟隨會期,在一般情況下,隨會期結束,主席亦任期屆滿。但依照《議事規則》及《內務守則》,內務委員會原任主席的任期結束其實視乎兩項條件,包括新任主席是否已獲選出,及下一會期是否已經開始。

委員會的正副主席須由委員會委員互選產生,任期直至下一會期的委員會正副主席在該下一會期分別選出為止;若下一會期的委員會正副主席選舉是在下一會期開始前進行,現任正副主席的任期直至該下一會期開始為止。如主席及副主席暫時缺席,委員會可在其缺席期間另選一委員代行主席之職。(《議事規則》第75(2)條);

內務委員會的正副主席須在公開會議中由該委員會的委員互選產生,任期直至下一會期的委員會正副主席在該下一會期分別選出為止;若下一會期的委員會正副主席選舉是在下一會期開始前進行,現任正副主席的任期直至該下一會期開始為止。(《內務守則》第20(a)條)。

從上述條文可見,兩項條件以何者為後作準,因此內會原任主席的任期結束乃須同時符合兩項條件。雖然2019至2020年度立法會會期已於10月16日開始,主席選舉在10月15日開始進行,但由於至今仍未完成,故此2018至2019年度內會主席李慧琼其實仍為主席。這亦解釋了,為什麼選舉主席的會議也是由李慧琼以主席名義召開。

首次會議選主席

但目前的爭議是,李慧琼能否召開會議,處理選舉以外的議程?回看《議事規則》及《內務守則》,其實沒有明文限制原任主席在下一會期開始後、新任主席選出前的權力。立法會及社會一向認為主席不能處理其他議程的說法,乃由條文的整體精神推論而出。

《議事規則》第75(2A)條、《內務守則》第20(b)條及第20(c)條指出,委員會正副主席選舉於下一會期前的會議或下一會期的首次會議舉行,意味下一會期的議程由新任主席決定,而非原任主席。而這個解讀一直為立法會沿用,包括2002年立法會CROP 23/01-02文件所載,及法律事務部於2019年10月25日(即去年第三次會議處理主席選舉的同日)擬備的文件亦採用此理解。

但是,目前十多次會議仍未能產生新任主席,已非立法會原本所預期的情況,在正常情況下的推論並不必然適用於限制原任主席在議程安排上的權力。而且值得留意的是,《議事規則》及《內務守則》只是指出正副主席選舉應在「首次會議」舉行,而非明文規訂為「首項議程」,以選舉為首項議程是立法會參考外國議會的做法而沿用的原則,並不必然適用於目前的特殊情況。而我們亦曾指出,英國《議會行事方式》其實容許在有正式選舉結果之前出現暫任主席,處理議會事務,立法會對海外做法的參考並不夠全面。立法會狹隘地參考海外做法,而沒有充份考慮其他因素,可謂造成了如今內會停擺的結果。

漏洞只屬理論上

以目前情況來說,容許原任主席在選舉完成前調動議程並處理其他事務,可讓內會繼續運作,履行法定職責。這個好處,連民主派也不能否定。然而,又正如立法會主席梁君彥及民主派議員分別尋求的資深大律師意見皆指出,這個做法會產生一個理論上的濫權漏洞,即原任主席可利用選舉拖延之便,延續原本應只屬於上一會期的權力。

首先,我們必須區分清楚,這濫權漏洞是理論上可能發生,並非實際上已經發生。而目前的情況照正常理解,原任主席並非與選舉主持合謀拖延時間,以便其延續甚至濫用權力。李慧琼與郭榮鏗分屬不同陣營,後者的拖延反而在實際上阻礙了前者參選下一任主持。

但由於立法會的處事方式會成為先例,對未來的議會具參考作用,因此今次李慧琼雖然非與郭榮鏗合謀自利,但在理論上產生漏洞,亦可能便利了未來的原任內會主席與選舉主持合謀,藉拖延選舉來延續原本應只屬上一會期的權力。再者,內會召開會議的法定人數只為20人,低於內會委員的一半數目(35人),故此原任內會主席的支持即使不及半數,亦可在主持配合拖延下順利召開會議。

此理論上的漏洞,即使是立法會主席梁君彥外聘、資深大律師余若海及孫靖乾提供的法律意見也認同存在。內會主席李慧琼既決定採納此說法,認為內會原任主席在下一會期開始後而選舉未完成時調動議程,那麼立法會如何避免此前例將來被濫用,便是她以至建制派不能不回答的問題。

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